Expansion of the “contact zone” of state and society as a relevant trend in the development of socio-political system of Russia

Popova Svetlana Mikhailovna PhD in Politics leading resarcher at  Institute of Socio-Political Research under the Russian Academy of Sciences 119333, Russia, Moscow, Fotiev's str., 6, bld. 1, of. 1 sv-2002-1@yandex.ru Other publications by this author

Yanik Andrey Aleksandrovich PhD in Technical Science Leading Research Associate, Institute for Demographic Research of the Federal Center of Theoretical and Applied Sociology of the Russian Academy of Sciences 119333, Russia, g. Moscow, ul. Fotievoi, 6, korp.1, of. 1 cpi_2002_1@yahoo.co.uk Other publications by this author

Характерной особенностью современного мира являются высокая скорость и масштабность изменений во всех сферах жизни. В период глобальной турбулентности сложившиеся практики управления общественным развитием быстро устаревают, что может привести к снижению способности социально-политической системы адекватно реагировать на быстро меняющиеся вызовы. Необходимость поддержания эффективного баланса между ее стабильностью (устойчивостью) и изменчивостью (адаптивностью) становится одной из ключевых задач. Новые феномены, порожденные глобализацией, Интернет-революцией и возрастающей связностью мира, активно влияют на принципы и стратегии управления социально-политическим и экономическим развитием.

В качестве иллюстрации можно привести ряд примеров. В последние десятилетия резко повысилась мобильность человеческого капитала, что открыло для организаций новые перспективы для привлечения наиболее ценных кадров, в том числе благодаря возможности удаленной занятости. Отчетливо проявилась тенденция к уменьшению среднего срока жизни компаний, проектов, разного рода структур. Малые коллективы способны сегодня успешно выдерживать конкуренцию с крупными неповоротливыми структурами. В бизнес-стратегиях акцент все больше смещается с самостоятельного поиска идей новых продуктов на вовлечение потребителей в процесс сотворчества и определение приоритетов развития корпораций.

Отмеченные особенности равным образом приложимы и к сфере политического. Трансграничная мобильность населения (в том числе и виртуальная – удаленная занятость, социальные сети) вынуждает государства задумываться о повышении привлекательности своей юрисдикции для граждан, искать новые способы и механизмы легитимации. Пренебрежимо малого (в сравнении с социумом) размера группы могут нести угрозу стабильному существованию больших общностей, включая государства, и даже оказывать косвенное влияние на различные аспекты внутренней и внешней политики. Например, рост террористических угроз объективно ведет к изменениям в бюджетной политике правительств (увеличиваются расходы на безопасность и поддержание антитеррористических структур и систем), во внешнеполитических отношениях (создание антитеррористических коалиций на международном уровне), в принципах обеспечения прав и свобод граждан (возможность введения ограничений на свободу передвижения, тайну переписки, телефонных переговоров, информации о частной жизни и пр.). Что касается перехода к клиентоориентированным стратегиям, то тенденции к повышению открытости, созданию разного рода систем обратной связи и интернет-платформ с целью увеличения числа лояльных заинтересованных пользователей демонстрируют не только бизнес-структуры, но и правительства многих стран. Органы власти уже не одно десятилетие активно осваивают возможности информационно-коммуникационных технологий взаимодействия с общественностью как конечным потребителем государственных услуг.

Заметную роль в повышении устойчивости и адаптивности социально-политической системы играет проявившийся в последние годы тренд внутренней политики государства, связанный со стимулированием творческой и социальной активности граждан: «Главное условие, без которого не найти адекватный ответ на вызовы нашего времени, на растущую неопределенность и вариативность развития, - стимулирование творчества, предприимчивости, непрерывности образования. Это относится и к государствам, и к бизнесу, и к каждому человеку. Люди склонны к творчеству, и крайне важная задача государства - поощрять его, причем во всех сферах жизни. Именно эти особенности современного этапа технологического прогресса сформировали ключевой тренд — на всемерное раскрепощение (или, как обычно говорят, на либерализацию или освобождение) экономической жизни, на дебюрократизацию современных обществ. Это неизбежно при понимании, что “мир становится быстрее”» ^[1].

Стремительная скорость перемен в окружающем мире - ключевой тренд современности - является главным вызовом для политических систем, которые вынуждены искать новые способы сохранить свою устойчивость и одновременно обеспечить максимальную адаптивность в сложившихся реалиях. В результате особое значение приобретает способность систем и организаций любого уровня, включая органы государственной власти и социум в целом, поддерживать высокий темп изменений. В частности, речь идет об умении оперативно корректировать цели и приоритеты развития в соответствии с динамикой реальных социальных вызовов, рисков и угроз, а также конструировать новые механизмы обратной связи.

Как уже было отмечено, одним из ключевых факторов, влияющих на возникновение новелл в социально-политической системе, является необходимость повышения скорости и качества реакции на внешние вызовы, в том числе на рост социальных проблем в условиях экономических трудностей. Любая система управления, построенная на принципе «вертикали», в ситуации лавинообразного нарастания разномасштабных вызовов объективно не справляется с эффективным адресным реагированием, поэтому требуются специальные меры по расширению «зоны контакта» между властью и обществом. Это необходимо, с одной стороны, для повышения эффективности механизмов обратной связи. С другой стороны, речь идет о делегировании части полномочий и ответственности по решению текущих социальных проблем не только на нижестоящий уровень власти и управления, включая местное самоуправление, но и структурам самого общества (социально-ориентированные общественные организации, волонтеры). Как отмечается на информационном ресурсе государственной поддержки некоммерческих организаций (далее – НКО), «очень часто методы и формы работы некоммерческих организаций превосходят в эффективности государственные организации. Поэтому во многих странах НКО занимаются поддержкой и защитой населения, экологией, местным самоуправлением, медициной, образованием, социальной реабилитацией, оказанием специфических консалтинговых услуг, внедряя и пропагандируя новые удобные практики, которые быстро подхватываются и иногда даже становятся ориентиром для правительственных программ» ^[2].

Развитие «третьего сектора» является одной из приоритетных задач внутренней политики России, где доля НКО и их измеримый вклад в экономику сравнительно невелики. Хотя на сегодняшний день социально-экономическая статистика третьего сектора находится в стадии становления, различные источники позволяют оценить долю занятых в российском некоммерческом секторе примерно в 1,3-1,5% (с учетом волонтеров) от общего числа трудоспособного населения (для сравнения: в Нидерландах – 14,4%, в США – 9,8%, в Соединенном Королевстве – 8,5%, во Франции – 7,6%) ^[3,4].

Важным инструментом стимулирования неполитических гражданских инициатив и способом канализации социальной стихии в системные рамки является деятельность Общественной палаты Российской Федерации, региональных общественных палат, Общероссийского народного фронта и ряда других неполитических организаций. Действуя «в пограничной зоне» между обществом и государством, эти институты видят свою миссию в создании механизмов «трансфера» позитивных гражданских инициатив и социального лифта для гражданских активистов ^[5].

Другим механизмом развития третьего сектора является расширение государственной поддержки НКО. Как известно, действующее российское законодательство предусматривает несколько видов источников финансирования такого рода организаций: федеральные гранты (гранты Министерства экономического развития Российской Федерации, гранты Президента Российской Федерации), региональные гранты (субсидии министерств экономического развития субъектов Российской Федерации, гранты глав регионов), донорские средства (средства крупных НКО, фондов), частные пожертвования (меценатство, система привлечения частных средств, электронная благотворительность) ^[6]. Несмотря на сложности с исполнением федерального бюджета поддержка НКО в 2015 г. сохраняется на высоком уровне. В текущем году размер только президентских грантов составил свыше 4,228 млрд. руб. ^[7]. Для сравнения: в 2012 г. на государственную поддержку НКО в России было выделено 4,7 млрд. руб. (из них 1 млрд. руб. — на гранты Президента Российской Федерации); в 2013 г. - 8,285 млрд. руб. (из них 2,37 млрд. руб. — на президентские гранты) ^[8]. В 2014 г. финансовая господдержка институтов гражданского общества в России составила около 10 млрд рублей, общий денежный фонд президентских грантов составил 2,698 млрд рублей ^[9].

В 2015 г. одним из актуальных трендов стал акцент на выделение среди НКО группы «социально-ориентированных» организаций, что привело к возникновению в публичном дискурсе идей о целесообразности своего рода «огосударствления» их статуса. Так, в ноябре 2015 г. члены Общественной палаты Российской Федерации обратились к Правительству Российской Федерации с просьбой разработать законопроект, регулирующий вопросы финансирования социально ориентированных некоммерческих организаций на основе формирования государственного заказа ^[10]. Считается, что социально-ориентированные НКО могут служить каналом адресного доведения социальной поддержки на микроуровень, то есть берут на себя функции так называемой «последней мили» в отношениях государства с различными категориями граждан, нуждающихся в особом внимании и защите.

Тем не менее, ключевыми барьерами на пути становления «третьего сектора» сами общественники по-прежнему называют невнимание со стороны государства. Согласно опросам, проведенным Общественной палатой Российской Федерации в 2015 г., в качестве наиболее серьезных проблем для своего развития представители НКО считают такие факторы, как недооценка властью и бизнесом потенциала некоммерческих организаций (46%); бюрократизм во властных структурах, давление со стороны контролирующих органов и ужесточение правового режима регулирования (39 %), а также невосприимчивость власти к общественным запросам, интересам граждан и различных социальных групп (34%) ^[11].

Еще одним вектором расширения «контактной зоны» государства и общества стало возрождение идей общественного контроля как формы участия граждан в делах государства и механизма государственно-общественного партнерства в решении социально значимых задач. Теоретико-методологическое развитие современных основ общественного контроля началось в конце первого десятилетия 2000-х гг. ^[12-16], а в 2014 г. был принят федеральный закон, который положил начало практическому становлению этого института ^[17]. В частности, закон определил правовые основы организации и осуществления общественного контроля в Российской Федерации, его цели, задачи и принципы, установил статус субъектов общественного контроля, основные формы и порядок его осуществления. Анализ реализации закона показывает, что постепенно, методом «проб и ошибок» на практике закрепляются наиболее эффективные механизмы общественного контроля, повышается качество партнерства общества и государства в этой сфере. Например, одной из популярных форм взаимодействия являются совместные рейды общественников и органов государственной власти.

По мнению экспертов, общественный контроль в его современном виде становится одной из форм участия граждан в делах государства с целью решения социально значимых проблем, включая создание «единого фронта» для борьбы с коррупцией. Развитие практики общественного контроля и вовлечение граждан в его осуществление декларируется участниками этой работы в качестве одного из важных стимулов для повышения социальной активности и инициативы граждан, роста правовой культуры и гражданского самосознания ^[18].

Одним из важных методов расширения зоны непосредственного взаимодействия власти и общества является также использование механизмов электронного правительства и электронной демократии, а также дальнейшее развитие административной реформы, в основу которой положены принципы клиентоориентированности.

Концептуальные изменения в принципах организации государственного управления (переход к бюджетированию, ориентированному на результат; внедрение идеологии клиентоориентированности в практику органов государственной власти и местного самоуправления) стали происходить еще с начала 2000-х гг. и имели целью повышение адаптивности системы управления общественным развитием к быстро меняющимся вызовам внешней среды. Кризисные события последних лет стали своего рода тестовой проверкой эффективности как самой стратегии, так и промежуточных результатов развития этого сегмента политической системы.

Еще в 2007 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин поставил задачу «внедрить в практику деятельности Правительства Российской Федерации современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов ^[19].

Одновременно с решением этой задачи были предприняты важные шаги в области административной реформы, связанные с переходом органов государственной власти и местного самоуправления к клиенториентированной концепции деятельности и развитием системы электронного правительства. Новые подходы предполагали активное внедрение мониторинга степени удовлетворенности населения качеством услуг, оказываемых органами государственной власти и местного самоуправления. Важными шагами стимулирования этой работы стали Указы Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» ^[20] и от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» ^[21]. В свете реализации президентских указов на федеральном, региональном и местном уровнях были созданы различные методики и системы агрегированных показателей, позволяющие вести мониторинг эффективности деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Кроме того, началась работа по созданию и развитию государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», предназначенной для «обеспечения прозрачности, открытости и подотчётности деятельности государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также для повышения качества их финансового менеджмента за счёт формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными (общественными) финансами» ^[22]. На настоящий момент созданы и развиваются составные части ГИИС «Электронный бюджет» - Единый портал бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru – ресурс Министерства финансов Российской Федерации) и Официальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru - ресурс Федерального казначейства) ^[23].

Все вышеперечисленные и многие другие аналогичные проекты органов государственной власти должны стать составной частью единой системы прогнозирования, программирования, управления и контроля социально-экономическим развитием страны, правовые основы которой были установлены Федеральным законом от 28 июня 2014 г. «О стратегическом планировании в Российской Федерации» ^[24]. В частности, в Российской Федерации будет создана Федеральная информационная система стратегического планирования (далее – ФИССП). Ее основу составит Государственная автоматизированная информационная система «Управление» (http://gasu.gov.ru), которая будет интегрирована с ресурсами, уже реализующими часть функциональных задач стратегического планирования («Электронный бюджет», портал госпрограмм и др.). Первым шагом к запуску ФИССП станет создание Федерального государственного реестра стратегического планирования ^[25].

Ключевым принципом функционирования этой масштабной системы является управление по результатам, что предполагает резкое повышение качества и эффективности механизмов обратной связи с социумом. Однако на сегодняшний день сам процесс модернизации системы государственного управления общественным развитием, так и различные инструменты его поддержки (в том числе, с использованием IT-технологий) находятся в процессе становления. Деятельность различных государственных структур даже на федеральном уровне по-прежнему характеризуется изолированностью и рассогласованностью, а «большинство действующих плановых и программных документов (стратегий, концепций, программ) в настоящее время слабо связаны и скоординированы» ^[26].

Кроме того, механизмы обратной связи с общественностью, формируемые органами исполнительной власти и местного самоуправления в рамках реализации мероприятий бюджетной и административной реформ, объективно нацелены на решение внутриведомственных задач. Например, факты использования в деятельности ведомств опросов общественности, механизмов обратной связи с потребителями государственных услуг, разного рода краудсорсинговых платформ, нередко являются не столько свидетельством реального перехода организаций к принципам ориентации на клиента, сколько неким «демонстрационным продуктом», необходимым для отчета перед вышестоящими органами ^[27].

Развитие IT-технологий и резкое увеличение числа пользователей Интернета (в том числе в России) дает дополнительные возможности для расширения зоны контакта и взаимного влияния государства и общества не только «сверху вниз» (концепция Открытого (электронного) правительства), но и «снизу верх» (идеи интернет-демократии). Согласно данным TNS за январь - март 2015 г. пользователями Интернета являются 82 миллиона россиян или 66% населения России в возрасте 12 - 64 лет ^[28].

На сегодняшний день можно констатировать наличие двух центров генерации импульсов, влияющих на развитие элементов интернет-демократии, это органы государственной власти и инициативные группы граждан. Хронологически оба процесса развивались практически одновременно – примерно с 2010 г.

Так, на федеральном уровне в октябре 2010 г. была утверждена государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» ^[29]. В ходе ее реализации в 2012 г. были начаты работы по созданию Единого портала электронной демократии Российской Федерации (http://e-democratia.ru) в рамках федеральной государственной информационной системы «Электронная демократия». Речь шла о создании унифицированной информационной системы общего пользования, предназначенной для публичного обсуждения тем, формирования и отправки в различные организации (органы государственной власти и местного самоуправления, коммерческие структуры и др.) открытых публичных коллективных обращений граждан и публичной оценки гражданами полученных от организаций ответов. Помимо целей обеспечения и защиты прав и свобод граждан на распространение информации и права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления, проект направлен на содействие «развитию институтов гражданского общества путем развития существующих и формирования новых горизонтальных и вертикальных связей в обществе», а также имеет целью «предоставление гражданам, органам государственной власти и местного самоуправления, общественным организациям, партиям, профсоюзам, средствам массовой информации и др. для принятия поведенческих и управленческих решений информации по опубликованным темам, отправленным обращениям, полученным ответам, оценкам этих ответов и др., а также аналитической и статистической информации» ^[30].

Кроме того, Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» ^[31] Правительству Российской Федерации было поручено сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, утвердить концепцию «российской общественной инициативы», предусматривающую создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет с 15 апреля 2013 г.; обеспечить рассмотрение органами государственной власти указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года; и др. Во исполнение этих решений, в частности, было инициировано официальное обсуждение вариантов развития российского электронного парламента ^{[32, 33]} и предприняты пилотные работы по созданию соответствующих интернет-платформ. Однако на текущий момент ни один из анонсированных в 2012-2013 гг. федеральных ресурсов, предназначенных для развития цифровой инфраструктуры интернет-демократии (включая ГИС «Электронная демократия»), не действует. Органы государственной власти основное внимание перенесли на совершенствование системы электронного правительства на базе клиентоориентированных подходов. Из аналогичных проектов на региональном уровне наиболее заметным является московский ресурс «Активный гражданин» (http://ag.mos.ru/), который создан для еженедельного обсуждения «важных для города вопросов». Активность участников стимулируется балльной системой. Накопленные активистами бонусные баллы обмениваются на различные городские услуги и недорогие товары.

Что касается ресурсов, созданных «снизу» на базе самоорганизации граждан, то они продолжают активно развиваться, однако степень их влияния на развитие политической сферы оценивается как невысокая ^[34]. Среди подобных проектов можно назвать всероссийский ресурс «Демократор» (www.democrator.ru), который позиционирует себя как площадку «взаимодействия граждан, органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, партий и общественных движений с целью обеспечения гражданам, экспертным сообществам возможности публичного открытого обсуждения общественно значимых вопросов». Кроме того, декларируется задача вовлечения граждан в участие в делах государства и общественный контроль за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Аналогичные задачи ставит перед собой портал гражданских обращений и гражданских инициатив AlterRussia (https://alterrussia.ru), а также ряд региональных интернет-проектов.

Сторонники идей интернет-демократии считают это явление новым этапом демократического развития общества, поскольку современные IT-технологии стимулируют самоорганизацию граждан, а также облегчают их непосредственные контакты с органами государственной власти. Одновременно интернет-демократия становится важным элементом масштабной «обратной связи» между обществом и государством, что теоретически должно способствовать оперативному выявлению наиболее актуальных общественных проблем и нахождению социально приемлемых решений. Если такой механизм работает по-настоящему эффективно, это повышает степень адаптивности политической системы к разнообразным социальным вызовам.

Однако последствия экспансии IT-технологий в сферу политического носят амбивалентный характер. Например, в условиях анонимности интернет-голосований объективно снижается уровень гражданской ответственности их участников. Привлекательная идея проведения интернет-референдумов по любым вопросам жизни города, региона или государства способна привести к эскалации популизма и усилению охлократических тенденций в управлении («власть толпы»). Кроме того, IT-технологии не гарантируют от манипулирования мнением участников опросов и результатами интернет-голосований. А факты «подкупа» интернет-избирателей (например, предложение услуг и товаров в обмен на бонусные баллы, начисляемые за активность в опросах) снижают доверие к создаваемым по инициативе органов власти механизмам взаимодействия с общественностью.

Одним из отложенных рисков развития интернет-демократии и электронного правительства является дискриминация интересов части населения, не владеющей IT-технологиями. На сегодняшний день цифровизация контактов государства и общества привела к тому, что органы власти объективно быстрее реагируют на запросы интернет-активных граждан ^[35]. Приоритетность реакции на сигналы части социума, не являющейся репрезентативным представителем всего обществ, может вести к серьезным искажениям в системе управления в целом.

Эксперты отмечают, что в ситуации затяжного экономического кризиса не только растет социальное неравенство ^[36-38], но и сама структура социума становится более «рыхлой», менее связной, поскольку происходит расслоение общества, как по уровню доходов, так и по иным объективным основаниям («бедные-богатые»; «жители центра – жители периферии»; «резиденты инновационной экономики – представители традиционной экономики»; «работники госсектора – работники частного сектора» и пр.). Тем не менее, степень демонстрируемого единства российского общества чрезвычайно высока.

Кроме того, ни рост экономических трудностей, ни принятие властями ряда непопулярных решений, не привели к снижению легитимности политической системы. Напротив, уровень поддержки действующей власти в 2015 г. оказался чрезвычайно высок (согласно опросам «Левада-центра» в июне 2015 г. уровень доверия Президенту Российской Федерации составил 89% ^[39]; а согласно мониторингу ФОМ 8 ноября 2015 г. 73% опрошенных проголосовали бы на ближайших выборах за В. В. Путина ^[40]).

Эти и многие другие факты означают, что, несмотря на сохранение кризисных тенденций в экономике и социальной сфере, социально-политическая система Российской Федерации характеризуется устойчивостью и высокой степенью адаптивности. Одним из эффективных инструментов, обеспечивающих этот баланс, является целенаправленное расширение «зоны контакта» между обществом и государством, сопровождающееся становлением и развитием различных формальных и неформальных институтов.

Не менее важную роль играет использование различных прикладных технологий социально-политического воздействия, способствующих укреплению внешних и внутренних «скреп» российского общества. В частности, речь идет о конструировании масштабной социальной общности на базе идеологического (смыслового) согласия различных по генезису и объективным характеристикам социальных групп в отношении знаковых событий, явлений, фактов. Поскольку носители новой политико-идеологической общности чрезвычайно разнообразны по своим социальным характеристикам, то поддержанию стабильности этого образования способствует реализация различных массовых мероприятий (масштабные праздники, акции солидарности), а также согласованная деятельность СМИ по «трансляции смыслов» и нормативно одобряемых моделей политического поведения.

Механизмы самоидентификации политико-идеологической общности активно задействуют разнообразные знаковые системы, включая цветовые и пищевые коды (например, «Российский триколор» и «Георгиевская лента»VS «белоленточников» и «оранжевых»; «греча» VS «пармезан» и пр.), юридические номинации («социально-ориентированные некоммерческие организации» VS «иностранные агенты»), а также разного рода прецедентные феномены (имена, высказывания, события, тексты, мемы) социально-политического характера, единство в восприятии и трактовке которых помогает очертить границы соответствующего сообщества («Путин», «Обама», «спасибо деду за Победу», «голубь с железными крыльями», «либерасты», «гейропа» и пр.). Подобные наборы кодов на практике эффективно выполняют функцию системы распознавания «свой-чужой».

Однако, несмотря на текущие позитивные эффекты (высокие показатели идеологического единства российского общества и уровня поддержки политической системы), длительное применение методов социального инжиниринга содержит в себе отложенные риски, связанные с вырождением политического ландшафта, исчезновением подлинной обратной связи с действительностью (система управления начинает взаимодействовать с созданной ею самой виртуальной реальностью), а также возрождением в обществе негативных социальных практик, связанных с психологией «двоемыслия» и усилением имитационной компоненты в различных формах социального участия.

Для того, чтобы локальные успехи не обернулись стратегическими проигрышами, расширение «контактной зоны» государства и общества должно сопровождаться сознательным отказом от методов «технологического» субъект-объектного взаимодействия (в терминологии Юргена Хабермаса (Jürgen Habermas)) ^[41-43] и переходом к подлинному диалогу, к субъект-субъектным отношениям, основанным на уважении и восприятии другого в качестве самодостаточной ценности.