The limitation of rights and freedoms of citizens and organizations in the interests of protecting the constitutional order and ensuring the state’s defense and security

Fedotova Yuliya Grigor'evna PhD in Law Expert of the Centre for Expert Studies of the Faculty of National Security of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 119606, Russia, Moskva, g. Moscow, pr. Vernadskogo, 84 julia.fedotowa@yandex.ru Other publications by this author

Современное состояние внешнеполитических отношений, процесс глобализации обуславливают необходимость своевременной выработки государством средств оперативного реагирования на различного рода проявления, представляющие угрозу безопасности Российской Федерации. Как отмечено в п. 11 Военной доктрины РФ ^[1], наметилась тенденция смещения военных опасностей и военных угроз в информационное пространство и внутреннюю сферу Российской Федерации; при этом, несмотря на снижение вероятности развязывания против Российской Федерации крупномасштабной войны, на ряде направлений военные опасности для Российской Федерации усиливаются. Анализ основных внутренних военных опасностей позволяет сделать вывод о том, что особо острыми являются проблемы защиты конституционного строя, стабилизации внутриполитической и социальной ситуации в стране, противодействия терроризму, экстремизму и информационному воздействию на население, в первую очередь на молодых граждан страны, имеющему целью подрыв исторических, духовных и патриотических традиций в области защиты Отечества. Учитывая социальную основу таких революционных действий, использование противником социального недовольства граждан и провоцирование деструктивных настроений у народа против своего государства, крайне важно выработать правовые механизмы повышения легитимности государственной власти и сохранения стабильности конституционного строя, когда население будет в состоянии самостоятельно противостоять деструктивному влиянию. Поэтому особую актуальность приобретает участие граждан и организаций в обеспечении обороны страны и безопасности государства в условиях провоцирования межнациональной и социальной напряженности, экстремизма, разжигания этнической и религиозной ненависти и вражды как действенное средство предотвращения условий возникновения военных угроз и опасностей. Такое участие, вытекающее из конституционного долга и обязанности по защите Отечества, выступает не только формой народовластия, но и предпосылкой для ограничения прав и свобод человека и гражданина как участника таких правоотношений.

Согласно Военной доктрине РФ одной из основных задач Российской Федерации по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов является объединение усилий государства, общества и личности по защите Российской Федерации, разработка и реализация мер, направленных на повышение эффективности военно-патриотического воспитания граждан РФ и их подготовки к военной службе. 20 ноября 2014 г. на заседании Совета Безопасности РФ при рассмотрении проекта Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 г. Президент России В. В. Путин указал, что «всё это далеко не ведомственные задачи. Силами только правоохранительных органов, конечно, с решением таких задач не справиться. В этой многоплановой, сложной работе должны активно участвовать и другие заинтересованные министерства, все уровни власти, систем образования, политические партии, структуры гражданского общества, правозащитные организации и представители традиционных религий России» ^[2]. При этом следует отметить, что механизм объединения усилий государства, общества и личности по защите Российской Федерации, основанный не только на реализации частей 2 и 3, но и ч. 1 ст. 59 Конституции РФ 1993 г., согласно которой защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации, детально не урегулирован.

Задачей государства является поддержание стабильности конституционного строя и укрепление режима законности, поэтому необходимо, с одной стороны, соблюдение принципов демократического и правового государства, с другой стороны, повышение эффективности деятельности государственных органов, органов местного самоуправления по обеспечению безопасности Российской Федерации. В условиях фундаментального изменения правил, субъектов, объектов, целей ведения войны значимым является решение задачи по выработке принципиальных положений об ограничении прав и свобод граждан и организаций и правовых механизмов, применяемых при осуществлении деятельности по защите конституционного строя, обеспечению обороны страны и безопасности государства, реализуемых как в условиях мирного времени, так и в период непосредственной угрозы агрессии.

Как отметил В. В. Путин, «арабская весна» вначале воспринималась с надеждой на позитивные перемены… Интернет, социальные сети, мобильные телефоны и т.п. превратились – наряду с телевидением – в эффективный инструмент как внутренней, так и международной политики. Это – новый фактор, требующий осмысления, в частности, для того, чтобы, продвигая и дальше уникальную свободу общения в Интернете, уменьшить риск его использования террористами и преступниками» ^{[3, 4]}. Ведение США «сетевых войн» с 1980-х гг., распространение идеологии однополярного мира, когда в действие вступает не количественный состав армии, а научно-технический потенциал («подлая война», «война индустрии») ^[5], выступают угрозой в сфере защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. Задачи по защите конституционного строя, обеспечению обороны страны и безопасности государства тесно связаны с обеспечением безопасности личности, в связи с этим необходимо разработать механизм ограничения прав и свобод граждан и организаций, основанный на соразмерных данной цели императивно установленных способах и средствах предписания возможного поведения управомоченного субъекта. Такие ограничения должны способствовать защите личности от влияния «активного меньшинства», ее вовлечения под сетевой и информационный контроль.

Российское и зарубежное законодательство широко применяют институт ограничений прав и свобод человека и гражданина. Так, ограничения прав и свобод применяются в целях противодействия терроризму ^[6]. В США принят закон о налогообложении иностранных счетов (FATCA), нацеленный на предотвращение ухода американских налогоплательщиков от налогообложения с помощью зарубежных счетов. Причем данный закон имеет экстерриториальный характер ^[7]. В связи с этим возникает и другая проблема – уменьшения национального влияния в сфере прав человека.

В последней четверти XX в. широкое распространение получают технологии создания сети общественных институтов, которые популяризируют модели и ценности европейской и американской политической и правовой культуры, формирование таких сетей происходит на постсоветском пространстве ^[8]. Опасность заключается в том, что они могут стать политическим фактором осуществления «цветных» революций. Так, в 2013 г. было установлено, что свыше 650 неправительственных организаций в России финансируются из-за рубежа, за четыре месяца 2013 г. они получили более 28 млрд. руб., сформировалась целая сеть по всей России, включая все ее регионы ^[9]. При этом ключевая задача состоит в ограничении прав и свобод человека и гражданина, организаций, реализация которых способствует распространению угроз безопасности государства.

В то же время имеется потребность не только в установлении уголовной ответственности за финансирование экстремистской деятельности и распространение экстремистских материалов, которая введена 28 июня 2014 г. ^[10], но и разработке мер по предупреждению подобных действий и пресечению распространения влияния соответствующих граждан и организаций, о чем красноречиво свидетельствует обширный перечень печатной, электронной, аудиопродукции и т.д., включенных в Федеральный список экстремистских материалов ^[11]. Отметим, что в военной литературе подчеркиваются недостатки последующего, а не перспективного законодательного регулирования механизмов противодействия угрозам конституционного строя, обеспечению обороны страны и безопасности государства, чтобы впоследствии не возникали вопросы о законности их применения по фактическим результатам ^[12].

Соблюдение баланса частных и публичных интересов является важной научной проблемой, актуальность которой особенно высока в решении вопросов защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства при соблюдении конституционно-правовой нормы, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а также общепризнанных норм и принципов международного права. Необходимость защиты конституционного строя от внешнего вмешательства, с одной стороны, и потребность совершенствования правового регулирования внутригосударственных отношений, обеспечивающего эффективное осуществление деятельности органов государственной власти, с другой стороны, обуславливают потребность в разработке концептуальных положений о совершенствовании правового статуса граждан, юридических и иных лиц в условиях обстановки, способствующей возникновению угроз конституционному строю (с применением мер правового, информационного, организационного характера).

Довольно распространены в юридической литературе такие определения, в которых основной критерий ограничения прав ‑ количественное изменение возможностей поведения, свобод человека. Ограничение прав – «изъятие из конституционного статуса» человека (гражданина) или «изъятие из круга правомочий, составляющих нормативное содержание основных прав и свобод». Некоторые авторы определяют ограничение прав как уменьшение объема возможностей, свободы, а значит, и прав личности, что достигается с помощью обязанностей, запретов, наказаний ^[13].

На наш взгляд, под ограничением прав и свобод человека и гражданина следует понимать формообразующий элемент правового статуса личности, отражающий пределы, условия и порядок реализации ее прав и свобод. Указанное понятие предлагается в качестве фундаментальной теоретико-правовой основы принципов и содержания механизма ограничений прав и свобод в определенных целях в отношении не только личности, но и юридических лиц и иных организаций, к которым, исходя из системного толкования конституционных норм, практики Конституционного Суда РФ, применимы положения, определяющие основы правового статуса личности.

Ограничение прав и свобод граждан и организаций базируется на признании необходимости обеспечения баланса частных и публичных интересов исходя из того, что в иерархии конституционных ценностей «личность, общество, государство» введение ограничений прав и свобод является допустимым, оправданным и необходимым, поскольку ни одна из указанных ценностей не может существовать изолированно, вне или в ущерб приведенной триаде. При этом специфика ограничения прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства состоит в том, что приведение в исполнение такого ограничения приводит не только к поддержанию стабильности конституционного строя, укреплению обороноспособности страны, обеспечению безопасности государства, но и способствует усилению общественной безопасности, защите личности, ее прав и свобод, законных интересов. Государство, тем самым, выступает не только целью, но и средством обеспечения безопасности всех элементов триады «личность, общество, государство».

В Российской Федерации в условиях современной правовой системы, политического режима и политической реальности не применимы в полном объеме подходы к ограничению прав и свобод личности и организаций, имевшие место на разных этапах развития российской государственности, основанные на недемократических принципах, использовании влияния церкви и т.д. При этом исторически сформировалась система ценностей российского общества, которая должна определять смысл законодательных норм об ограничении прав и свобод граждан и организаций. Приемлемо сочетание прямых (явных) и косвенных (скрытых) ограничений прав в зависимости от степени угрозы какой-либо деятельности или ее субъекта основам конституционного строя, обеспечению обороны страны и безопасности государства.

Исходя из анализа общепризнанных принципов и норм международного права, решений Конституционного Суда РФ, можно заключить, что правовой институт ограничения прав и свобод граждан и организаций строится на следующих принципах: законность, демократизм, признание достоинства и ценности человеческой личности и неотъемлемых равных прав каждого, равенство всех перед законом и судом, единство прав и обязанностей граждан и организаций, своевременность, непрерывность, контроль за установлением оснований (условий) введения и применением ограничений прав и свобод граждан и организаций, мониторинг угроз основам конституционного строя, обеспечению обороны страны и безопасности государства во взаимодействии всех органов государственной власти и иных государственных органов, судебная защита прав и свобод человека и гражданина от незаконного применения ограничения, неотвратимость наказания в случае несоблюдения ограничений прав и свобод граждан и организаций.

Субъектами правоотношений по ограничению прав и свобод граждан и организаций в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства являются: субъекты, претерпевающие такое ограничение: граждане, организации, граждане, имеющие гражданство иностранного государства, лица без гражданства, иностранные граждане и организации; субъекты, уполномоченные на введение, применение и охрану средств данного ограничения прав и свобод (уполномоченные органы государственной власти); субъекты, содействующие применению и охране средств ограничения прав и свобод: органы государственной власти и иные государственные органы, органы местного самоуправления, субъекты общественного контроля в виде общественных палат и др.

Основания (условия) введения ограничений прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства могут быть:

1) нормативные, которые, в свою очередь, можно подразделить по источнику закрепления на конституционные и законодательные, по отраслевой принадлежности ‑ на конституционно-правовые и отраслевые. Нормативные основания допустимы конституционно, не противоречат общепризнанным принципам и нормам международного права, определены федеральным конституционным законом, в соответствии с которым вводятся Президентом РФ (специальные правовые режимы чрезвычайного или военного положения) или федеральным законом, в соответствии с которым вводятся специально уполномоченным органом государственной власти (правовой режим контртеррористической операции, меры воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ и др.);

2) фактические, т.е. совокупность юридических фактов, на основании которых уполномоченный орган государственной власти принимает предусмотренные федеральным конституционным или федеральным законом меры ограничения прав и свобод в отношении граждан и организаций, в том числе иностранных. К ним относятся действия граждан или организаций, которые представляют или могут стать основанием для возникновения угрозы основам конституционного строя, обеспечению обороны страны и безопасности государства.

Следует разграничивать правовые принципы ограничений прав и свобод и требования, предъявляемые к ним. Требования к применению ограничений прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства и их критерии:

- законность, т.е. ограничения вводятся в соответствии с федеральным конституционным или федеральным законом, который действует в момент введения ограничения, ограничения не носят персонифицированной направленности, их действие распространяется на каждого, четкость, ясность, недвусмысленность и определенность правовых норм; ограничения не имеют обратной силы; ограничения не могут толковаться расширительно и приводить к умалению других прав и свобод; ограничения не должны затрагивать само существо конституционного права и приводить к утрате его реального содержания; ограничения не должны затрагивать прав, предусмотренных в статьях, закрепляющих «абсолютные права»;

- обоснованность означает разумность, соразмерность (пропорциональность) конституционно закрепленным целям таких ограничений; временный характер в условиях чрезвычайных ситуаций;

- целесообразность предполагает, что ограничения вводятся для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, т.е. принимаются для защиты существования государства, его территориальной целостности, политической независимости от применения силы или угрозы ее применения; указанные цели должны быть социально оправданными и отвечать требованию справедливости.

Способы и средства ограничения прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства выступают системообразующим, связующим звеном элементов механизма ограничения прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Способы ограничения прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства состоят в уменьшении меры дозволенного поведения управомоченного субъекта вплоть до введения запретов во времени, пространстве, по кругу лиц и т.д. или во введении в качестве условий реализации права сопутствующих обязанностей в виде исполнения определенных действий или претерпевания санкций, мер контроля и т.д.

Правовые средства ограничения прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства:

- установление пределов реализации прав и свобод граждан и организаций в конкретных правоотношениях (в виде прямых, явных ограничений или неявных условий, выраженных, например, в дефинициях правовых институтов): по кругу лиц (субъектному составу правоотношений); по юридическим фактам возникновения правоотношений, в которых допустима реализация прав и свобод; по времени; по пространственному критерию; по объекту правоотношения, которым могут быть материальные блага (вещи), нематериальные блага, действия, результаты действий; по обеспечению гарантий исполнения прав и свобод со стороны третьих лиц (ограничение правомочия требования); по обеспечению гарантий соблюдения прав и свобод со стороны третьих лиц (ограничение правопритязания);

- установление обязанностей, сопутствующих реализации права: предварительных, текущих, последующих;

- установление контроля над какой-либо деятельностью лиц, в отношении которых применены или могут быть применены ограничения для выявления оснований введения, применения и соблюдения ограничений;

- установление материальных (в виде перечня способов защиты) и (или) процессуальных ограничений защиты прав и свобод граждан и организаций с соблюдением принципа недопустимости ограничения судебной защиты;

- установление санкций в качестве мер ответственности за совершение противоправных действий, непосредственно не связанных с угрозой основам конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

Виды средств ограничения прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства: по времени действия (постоянные, временные); по кругу лиц (общие (индивидуальные, коллективные), специальные (в отношении особых категорий субъектов)); по условиям применения (в мирное время, в период непосредственной угрозы агрессии, в военное время; в условиях относительной стабильности конституционного строя (в повседневной деятельности), в условиях действия специальных правовых режимов (чрезвычайного положения, военного положения, контртеррористической операции, в боевой обстановке)).

Правовые средства ограничений прав и свобод в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства представляют собой правовые явления, с помощью которых осуществляется соответствующее ограничение. Способы ограничения прав и свобод личности: уменьшение меры дозволенного поведения управомоченного субъекта вплоть до введения запретов во времени, пространстве, по кругу лиц и т.д.; введение в качестве условий реализации права сопутствующих обязанностей в виде исполнения определенных действия или претерпевания санкций, мер контроля.

Система правовых средств ограничения прав и свобод в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства по степени увеличения воздействия на субъект ограничения:

1) введение и применение исходных правовых норм:

- введение и применение норм-начал,

- введение и применение норм-принципов,

- введение и применение норм-дефиниций,

- введение и применение определенно-установочных норм;

2) установление надзора/контроля над какой-либо деятельностью лиц, в отношении которых применены или могут быть применены ограничения для выявления оснований введения, применения и соблюдения ограничений;

3) установление пределов реализации прав и свобод граждан и организаций в конкретных правоотношениях:

- по кругу лиц (субъектному составу правоотношений),

- по юридическим фактам возникновения правоотношений, в которых допустима реализация прав и свобод,

- по объекту правоотношения, которым могут быть материальные блага (вещи), нематериальные блага, действия, результаты действий,

- по времени,

- по пространственному критерию,

- по обеспечению гарантий исполнения прав и свобод со стороны третьих лиц (ограничение правомочия требования),

- по обеспечению гарантий соблюдения прав и свобод со стороны третьих лиц (ограничение правопритязания);

4) установление обязанностей, сопутствующих реализации права: предварительных, текущих, последующих;

5) установление материальных (в виде перечня способов защиты) и (или) процессуальных ограничений защиты прав и свобод граждан и организаций с соблюдением принципа недопустимости ограничения судебной защиты;

6) установление санкций в качестве мер ответственности за совершение противоправных действий, непосредственно не связанных с угрозой основам конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства и (или) ограничений в какой-либо значимой с точки зрения предотвращения вооруженных конфликтов деятельности по признаку наличия совершенного правонарушения и привлечения к юридической ответственности за иное деяние (избирательные цензы, требования по ограничению дееспособности юридических лиц и др.);

7) наделение специальной правосубъектностью, специальной компетенцией, полномочиями для осуществления деятельности, значимой с точки зрения предотвращения вооруженных конфликтов (военнослужащие, военные организации).

Выделенные способы и средства ограничения прав и свобод человека в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства, основанные на принципах данного правового института, установленных конституционно и в международных правовых актах, применяемые в соответствии с требованиями и нормативно установленными основаниями, выступают системообразующим, связующим звеном между субъектами ограничений прав и свобод личности и организации в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства. Их применение будет способствовать обеспечению безопасности личности, что является условием безопасности общества и государства.

Чем большим объемом прав наделяется гражданин в обеспечении обороны страны и безопасности государства, тем больше ограничений в его правовом статусе. При наделении специальным правовым статусом в составе военной организации государства и взаимодействии к гражданину, наделяемому соответствующими полномочиями, применяется вся «лестница» ограничений прав и свобод. В случае сотрудничества ограничения связаны с обязанностями и ответственностью, при содействии – пределами реализации прав и свобод. Применяемые правовые средства ограничений прав и свобод обусловлены характером соответствующих общественных отношений.

Действующее законодательство по ограничению прав и свобод граждан и организаций в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства стоит на начальной стадии своего формирования и не позволяет в полной мере реализовать общие особенности их правовой природы, что обусловливает необходимость и возможность закрепления указанных особенностей в отдельных федеральных законах, определяющих применение ограничений прав и свобод граждан и организаций, исходя из характера угроз в сфере защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства в условиях современной геополитики.