The police involved in the organization of public charity in the Russian Empire of the XIX century

Shayakhmetova Tat'yana Evgen'evna Adjunct of the Department of Theory and History of State and Law at Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia 620107, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Vokzal'naya, 21 Tatjanaermakovich@rambler.ru Other publications by this author

В Российской империи социальное законодательство было практически, не развито, ограничиваясь до начала ХХ века, в основном, пенсионными вопросами. Вместо системы социальной помощи существовала система благотворительности.

В соответствии с господствовавшей концепцией, бедность вела к безнравственности и преступлениям, и потому требовала обязательного вмешательства государства. Но роль правительства в области призрения и благотворительности должна была ограничиваться регулированием, путем законодательства и административных мер, соответствующей деятельности учреждений, оказывающих благотворительную помощь. Таким образом, согласно господствовавшим взглядам, государству принадлежала главная направляющая, координирующая и контролирующая функция в деле благотворения, но вместе с тем государство принципиально должно было воздерживаться от расходов на общественное призрение, возлагая эти расходы на общественные институты и рассчитывая на добровольные пожертвования частных лиц.

Общественное призрение в Российской империи, как социальная деятельность, представляло собой комплекс правовых и организационных мер, направленных на социальную поддержку и защиту нуждающихся, создание условий для реализации их трудовых способностей, а также мер правоохранительного, медицинского, религиозного - воспитательного характера ^[1].

Следует отметить, что в России общественное призрение как вид государственной социально направленной деятельности начало формироваться в последней четверти XVIII века. Именно тогда были созданы правовые и организационные предпосылки деятельности приказов общественного призрения, функционировавших впоследствии, начиная с 1802 года, под руководством Министерства внутренних дел, которое можно считать первым государственным ведомством, отвечающим за организацию социального обеспечения ^[1].

Участие полиции в области общественного призрения проявлялось в усилиях органов государства в сфере общественного призрения, в первую очередь Министерства внутренних дел Российской империи, которое отвечало за его организацию на центральных и периферийных уровнях, стремившихся:

1) дать приют нуждающимся, то есть удовлетворить их насущные физические потребности, принять меры по спасению от духовного разложения, а также иные меры воспитательного характера; с этой целью здоровых лиц, занимавшихся нищенством, направляли на принудительные работы, тем самым не допуская иждивенчества;

2) обеспечить общественную безопасность, в первую очередь, путем защиты общества от негативных последствий распространения нищенства и бродяжничества, предупреждением и пресечением этих общественно вредных социальных явлений как одного из факторов распространения преступности и инфекционных болезней;

3) принять пусть минимальные, но действенные меры по предупреждению обнищания населения, тем самым, сглаживая социальную напряженность, и в то же время, защищая интересы господствующих классов ^[2].

Основным нормативным правовым актом, регулирующим правоотношения в исследуемой сфере, являлся Устав об общественном призрении, включенный в т. XIII Свода законов Российской империи, однако правовые нормы, касающиеся общественного призрения, не были сконцентрированы в одном месте, а нашли своё отражение во всех частях Свода.

Кроме Устава общественного призрения, вопросы деятельности частных и общественных благотворительных учреждений регулировались гражданским законодательством (том Х Свода законов), которое определяло порядок приема пожертвований с благотворительной целью, правила распоряжения пожертвованным имуществом в тех случаях, когда не представлялось возможным выполнить завещание жертвователя ^[3].

Внимание к законодательной регламентации общественного призрения было продиктовано тем, что правительство рассматривало призрение как даруемую властью милость и постоянно это подчеркивало.

В Своде законов Российской империи редакции 1857 г. Свод учреждений и уставов об общественном призрении находился в т. XIII и состоял из двух книг, содержавших 1711 статей ^[4], сгруппированных в отделения, главы и разделы по предмету регулирования:

- книга первая – «Учреждения и уставы приказов общественного призрения и заведений, состоящих под их ведомством» - 26 глав. Первый раздел - «Общее учреждение приказов общественного призрения» - восемь глав (ст. 3 – 371). Второй раздел – «Общий устав об управлении заведений, подведомственных приказам общественного призрения» - пять глав (ст. 372 – 729). Третий раздел – «Особенные учреждения приказов общественного призрения» - семь глав (ст. 730 – 1156). Четвертый раздел – «Особенные постановления об управлении заведений общественного призрения в некоторых городах» - шесть глав (ст. 1159 – 1370).

- книга вторая – «Учреждения и уставы заведений общественного призрения, состоящих вне ведомства приказов» - 10 глав. Первый раздел – «О заведениях общественного призрения, обществах и кассах благотворительных, особо заведываемых министерством внутренних дел» - три главы (ст. 1372 – 1526). Второй раздел – «Об императорском человеколюбивом обществе» - четыре главы (ст. 1527 – 1559). Третий раздел – «О призрении бедных разных ведомств» - три главы (ст. 1560 – 1711) ^[2].

Следует отметить, что приказы общественного призрения создавались в соответствии с «Учреждением для Управления губерний Российской империи» 1775 г. В каждой губернии Приказу общественного призрения передавалась «социальная сфера»: на него возлагалась обязанность устраивать и содержать школы и богоугодные заведения. Приказы эти являлись полугосударственными - полуобщественными коллегиальными учреждениями. Первоначально они подчинялись Сенату, а в 1803 г. были переданы в ведение Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел.

Из содержания книги первой Свода учреждений и уставов об общественном призрении видно, что главное заведование делами общественного призрения принадлежало Министерству внутренних дел. Согласно ст. 48 Свода учреждений и уставов об общественном призрении: «Приказы общественного призрения с принадлежащими к ним заведениями подчиняются Правительствующему Сенату и Министерству Внутренних Дел».

Заведование общественным призрением в губерниях и уездах поручалось земским учреждениям, а там, где они не были открыты - приказам общественного призрения либо органам, их заменяющим. Призрение в городах принадлежало к предметам ведомства городских общественных управлений. Меры общественного призрения крестьян относились к ведению сельских и волостных общественных управлений, которые имели право открывать за свой счет больницы и богадельни. Общий надзор за всеми благотворительными заведениями принадлежал губернаторам и градоначальникам.

Министерство внутренних дел контролировало финансовую деятельность приказов, состоящие в их ведении образовательные и богоугодные заведения, устанавливало штаты приказов и подведомственных им учреждений.

Так, Министр внутренних дел имел возможность вводить в состав управления Приказами лиц, которые были бы полезны для деятельности данных учреждений.

Приказы общественного призрения сообщали министру внутренних дел сведения об операциях в Банках, которые, по их мнению, противоречили закону. Также представляли годовые отчеты Банков об их финансовой деятельности.

Министр внутренних дел учреждал Сберегательные кассы в губерниях при Приказах общественного призрения, которые представляли отчеты о своей деятельности в Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел.

Приказы отчитывались по результатам проведенных Казенной палатой ревизий перед Министерством внутренних дел. Кроме этого, Приказы в не зависимости от ревизий представляли сведения о своей финансовой деятельности в установленные сроки МВД.

Министерство внутренних дел контролировало выдачу ссуд из Приказов общественного призрения под залог недвижимого имущества. Обо всех отсрочках платежей по ссудам и перезалоге недвижимого имущества Приказы сообщали МВД с целью получения разрешения на проведение соответствующих мероприятий.

Разрешение на принятие в пользу общественного призрения пособий от обществ и разных сословий, а также пожертвований частных лиц давал Министр внутренних дел.

Приказы сообщали сведения о завещаниях, в которых указывались приношения в пользу благотворительных заведений в Хозяйственный Департамент МВД.

Надзор за исполнением духовных завещаний, в которых говорилось о пожертвованиях на богоугодные дела, осуществлялся местным Приказом общественного призрения, а как будут расходованы пожертвования, определяло Министерство внутренних дел.

Местным начальствам Приказов общественного призрения разрешалось с согласия Министра внутренних дел выдавать из денежных средств Приказов пособие на содержание очень бедных семей.

Продажа ненужного движимого и недвижимого имущества, принадлежащего Приказам, производилась с разрешения Министерства внутренних дел и Министра внутренних дел.

Осуществление полицией контроля образовательных заведений выражалось в том, что именно с разрешения МВД проходило определение и распределение сирот в соответствующие заведения (училища, институты, университеты, гимназии).

В ведении Приказов общественного призрения находились Воспитательные дома, занимающиеся призрением незаконнорожденных младенцев. В обязанности полиции входило расследование всех случаев нахождения младенцев живых и мертвых, наказания виновных в этом происшествии лиц.

Воспитанники Воспитательных домов также как и сироты распределялись в образовательные заведения с разрешения Министерства внутренних дел.

Больницы Приказов подчинялись Медицинскому Департаменту МВД. Согласно Своду учреждений и уставов об общественном призрении неимущие проходили лечение в больницах системы общественного призрения бесплатно, а расходы на их лечение взыскивались с тех ведомств или городских и сельских обществ, к которым они принадлежали. Плата за содержание и лечение в больницах нижних служителей различных казенных ведомств, арестантов, лиц, находящихся под надзором полиции и не имеющих собственных средств к содержанию, всех неспособных к личному труду нижних чинов производилась из казны.

При больницах Приказов учреждались школы для образования фельдшеров. Определение числа воспитанников зависело от Министерства внутренних дел.

Книга вторая Свода учреждений и уставов об общественном призрении посвящена заведениям, которые находились вне ведомства Приказов:

- благотворительные заведения, находящиеся под покровительством императорской семьи;

- заведения общественного призрения, общества, благотворительные кассы, находящиеся в ведении Министерства внутренних дел;

- благотворительные заведения Императорского Человеколюбивого Общества;

- духовные и другие ведомства попечительства бедных.

Нормы, регулирующие организацию и деятельность заведений общественного призрения, обществ, благотворительных касс, находящихся в ведении Министерства внутренних дел, были консолидированы в разделе первом книги второй.

Для управления благотворительными заведениями в г. Вильно был создан Попечительный Совет, подчиняющийся МВД. Попечители заведений назначались и увольнялись Министром внутренних дел по представлению Председателя Попечительного Совета. Отчетность Виленского Попечительного Совета проходила по общим правилам, установленным для всех Приказов общественного призрения Хозяйственным Департаментом МВД. Попечительный Совет представлял ежегодно отчет о своей деятельности Министру внутренних дел.

Благотворительные общества, находящиеся в ведении МВД, также отчитывались перед Министерством по вопросам: благотворительности, финансовой деятельности, имущества, заведений и лиц, содержащихся в них.

Частным людям, обществам, городам и селениям разрешалось учреждать у себя благотворительные заведения. Частные благотворительные общества состояли под наблюдением Министерства внутренних дел, и устройство благотворительных заведений позволялось только с разрешения правительства. При этом благотворительные общества учреждались «с высочайшего разрешения». Учреждение же обществ для взаимного вспомоществования или с другой благотворительною и общеполезною целью предоставлялось Министру внутренних дел, по соглашению с соответствующими ведомствами.

Открытие нового благотворительного общества разрешалось лишь при условии, что общество уже имело все необходимые для своего содержания средства. Министерство внутренних дел утверждало уставы общественных и частных благотворительных заведений, и таким образом определяло порядок их деятельности и могло налагать на них ограничения. Все благотворительные общества, подведомственные МВД, обязаны были присылать в это министерство краткие годовые отчеты о своей деятельности, удостоверенные учредителями на предмет соответствия имеющимся документам. В отчетах общество указывало размер своего капитала, доход, расход, имущество, количество заведений и число призреваемых в них ^[3].

Таким образом, роль полиции в организации общественного призрения в Российской империи XIX века значительна. Министерству внутренних дел практически с момента образования в 1802 г. было поручено управление не только приказами общественного призрения, но и главное заведывание всеми делами призрения. Это было проявлением стремления власти реализовать правоохранительную и социальную функции силами одного ведомства.

Выполняя правоохранительную функцию, Министерство внутренних дел решало задачи полицейского надзора и контроля над благотворительной деятельностью обществ и частных лиц, осуществляло мероприятия по предупреждению и пресечению бродяжничества и нищенства.

Однако единого подхода к организации общественного призрения вплоть до 1917 г. достичь не удалось, так как организация призрения в основном состояла лишь в выделении определенных сумм из казны местным попечительным советам заведений общественного призрения и благотворительным учреждениям.

Правовой основой деятельности благотворительных обществ являлся Устав общественного призрения, представлявший собой кодификацию всего действовавшего законодательства в области призрения и благотворительности. Однако следует отметить, что Устав не содержал норм, устанавливающих формы и пределы осуществления благотворительной помощи и призрения. Законодательство в целом признавало обязательность призрения, но при этом призрение фактически оставалось факультативным, зависело от возможностей и добросовестности многих лиц. Огромное число мелких вопросов, в том числе и крупные пожертвования, требовало решения на самом высоком уровне. Несовершенство законодательной базы на определенном этапе стало тормозить развитие благотворительности, снижать эффективность проводимых в рамках системы общественного призрения мероприятий ^[3].