Government Debt of the Russian Federation: Definition, Types and Forms of Debt Obligations

Государственный долг субъекта Российской Федерации - относительно новое экономическое явление, которое появилось с началом реформирования российской экономики в 1992 году. С момента вступления в силу с 01.01.2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации было введено определение государственного (муниципального) долга как совокупности обязательств, которые возникают из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, других обязательств, принятых на себя государством, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием ^{[1, с.30]}.

Причиной возникновения государственного долга субъекта Российской Федерации является проводимая государством политика, которая не способствует сбалансированности доходов и расходов государства. Вследствие этого возникает дефицит региональных бюджетов. Для покрытия дефицита бюджета региональные власти вынуждены прибегать к привлечению заемных средств, в связи, с чем увеличиваются долговые обязательства субъекта Российской Федерации.

Рост государственных заимствований субъекта Российской Федерации при различных обстоятельствах, изменении социально-экономической ситуации может иметь разнообразные последствия для экономики региона. Но в любом случае государственный долг начинает играть активную роль в ее регулировании, оказывая значительное влияние на состояние региональных финансов, инвестиционного климата, структуры потребления. В свою очередь, проводимая экономическая политика региона также оказывает воздействие на величину долговых обязательств посредством коррекции различных экономических показателей. Методы и результаты такого регулирования во многом обусловливают, станет ли государственный долг бременем или стимулом для экономического развития той или иной территории ^{[2, с.243]}.

Существует множество видов государственного долга в зависимости от признака, положенного в основу классификации.

Классификация государственного долга на региональном уровне:

• По месту размещения государственный долг разделяют на внутренний и внешний.

Главное отличие между ними это то, что внутренний долг субъекта Российской Федерации выражен в национальной валюте, т.е. в рублях, внешние долговые обязательства субъект Российской Федерации приобретает в иностранной валюте. Размеры внутреннего государственного долга фактически свидетельствуют о том, какая часть будущих, еще не полученных денежных доходов субъекта Российской Федерации уже израсходована им.

• По объему расходов государственный долг подразделяется на капитальный и текущий.

Капитальный государственный долг - вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть, выплачены по этим обязательствам.

Текущий долг включает расходы государства по выплате доходов кредиторам и погашению обязательств, срок которых наступил.

• Также государственный долг субъекта Российской Федерации может быть прямой и косвенный ^{[3, с.76]}.

В состав прямого финансового долга субъекта Российской Федерации включают денежный долг, рыночные долговые инструменты, задолженность, переоформленную или не переоформленную в рыночные долговые инструменты. Косвенный финансовый долг состоит из гарантий, поручительств субъекта Российской Федерации по долговым обязательствам третьих лиц, долгов предприятий, принадлежащих субъекту Российской Федерации.

• Еще одним, не менее важным признаком классификации государственного долга субъекта Российской Федерации является по целям заимствования:

• финансирование дефицита регионального бюджета, в состав которого в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации включается финансирование местных инвестиционных программ и капиталоемких проектов. Наиболее привлекательными с этой точки зрения являются займы для решения жилищных проблем, развития местной инфраструктуры, в том числе дорожное строительство;

• погашение ранее размещенных долговых обязательств. При этом фактически осуществляется рефинансирование задолженности, однако решение этой проблемы возможно только при наличии доверия к эмитенту со стороны инвесторов, его финансовой осмотрительности и недопущения откровенных пирамидальных схем, которые рано или поздно обязательно приводят к разорению эмитента и «обвалу» созданной им пирамиды;

• ликвидация кассовых разрывов при поступлении налоговых платежей в региональный бюджет, которые, как правило, связаны с сезонным характером производственных циклов в конкретном регионе. Такие займы должны погашаться в течение того же бюджетного года;

• привязка выпуска регионального займа к решению общенациональных инвестиционных программ путем предоставления ему соответствующих государственных гарантий [4. с.28].

• По сроку привлечения долговых обязательств государственный долг субъекта Российской Федерации может быть краткосрочным (менее одного года), среднесрочным (от одного года до пяти лет) и долгосрочным (от пяти до 30 лет включительно).

Отмечаются различные формы долгового финансирования, которые имеют и различные цели использования. Так, централизованный государственный кредит предназначен для финансирования бюджетного дефицита, кассового обслуживания бюджета и рефинансирования государственного долга, а кредиты и займы субъекта Российской Федерации имеют конкретные цели, связанные с его развитием: финансирование его производственной, территориальной, коммунальной и социальной инфраструктуры.

Государственный долг субъекта Российской Федерации вызван использованием государственных займов в качестве одной из форм привлечения денежных ресурсов для расширения воспроизводства и удовлетворения общественных потребностей [5. с. 36].

Долговые обязательства субъекта Российской Федерации, формирующие общую сумму государственного долга субъекта Российской Федерации могут выступать в 4 формах, которые представлены в таблице 1.1.

Таблица 1.1. Формы долговых обязательств субъекта Российской Федерации

Первая форма долгового обязательства, представленная в таблице 1, как правило, представлена в виде облигационных займов, которые должны являться для региональных финансовых управленцев основным (если не единственным) источником привлечения долгосрочных ресурсов. При этом залогом успешного размещения региональных облигаций может служить выраженный инвестиционный характер проспекта эмиссии долговых обязательств, и это должно убедительно подтверждаться выкладками и расчетами. Либо положительный прогноз динамики доходной части бюджета эмитента облигаций должен быть столь значимым, чтобы у потенциального инвестора не возникало сомнений в успешном погашении соответствующих траншей в полном объеме и в срок.

Вторая форма долговых обязательств представлена в виде договоров и соглашений о получении субъектом Российской Федерации бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Затраты на обслуживание таких кредитов минимальны, при этом общий объем привлеченных регионом бюджетных кредитов до 01.01.2017 года не учитывается при расчете ограничений, устанавливаемых пунктами 2 и 3 статьи 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Получить эти кредиты не просто, за их целевым использованием осуществляется более жесткий контроль. Удельный вес бюджетных кредитов в общей сумме задолженности субъекта Российской Федерации может свидетельствовать как о степени доверия со стороны финансовых властей страны, так и об их готовности в определенной перспективе активно поддерживать экономику некоторых регионов. Для потенциальных инвесторов и органов финансового и банковского надзора этот показатель в некоторой степени может служить позитивным индикатором.

Следующей формой долговых обязательств выступают государственные гарантии, предоставление которых означает, что региональный бюджет берет на себя обязательства погасить долги предприятий-заемщиков в случае их дефолта. Наличие таких гарантий в общей структуре госдолга свидетельствует об инвестиционном характере долга, о том, что соответствующие органы власти работают с бизнесом, активно помогают его развитию. Выгода региона при этом прямая - растут налоговые поступления в бюджет, открываются новые рабочие места. Реальные затраты бюджета при таком госдолге, как правило, минимальны и условны.

Последняя форма долговых обязательств, представленных в таблице 1 это кредитные соглашения и договоры или, как обозначена эта форма в структуре государственного долга Калужской области кредиты, полученные от кредитных организаций.

Это самый последний в рейтинге привлекательности, самый дорогой вид заимствований для субъектов Российской Федерации. Теоретически регионы должны брать их на краткосрочной основе для погашения кассовых разрывов в бюджете, т. е. в те периоды, когда доходы в бюджет еще не успели поступить в объеме, обеспечивающем текущие расходы. При этом в обозримой перспективе кредиторам должно быть четко понятно, что необходимые для погашения кредита дополнительные доходы поступят в бюджет.

На практике же, не имея возможности привлекать дешевые бюджетные кредиты и при явном отсутствии эффективных и прозрачных инвестиционных проектов в регионе, многие субъекты формируют свой государственный долг по большей части из банковских кредитов ^{[6, с.35]}.

Иные формы долговых обязательств субъекта Российской Федерации не предусмотрены, а потому они неправомерны.

Именно эта группировка долговых обязательств составляет структуру государственного долга субъекта Российской Федерации.

Общая сумма государственного долга субъекта Российской Федерации складывается из:

• основной номинальной суммы долга по ценным бумагам субъекта Российской Федерации;

• объема основного долга по кредитам, полученным от кредитных организаций субъектом Российской Федерации;

• объема основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от бюджетов других уровней;

• объема обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации ^[7].

Таким образом, можно сказать, что под государственным долгом субъекта Российской Федерации понимают совокупность его долговых обязательств, которые обеспечиваются всем находящимся в собственности субъекта Российской Федерации имуществом, составляющим его казну.

Также следует отметить, многообразие видов, а также то, что государственный долг может выступать в разных формах, которые имеют свои характерные черты, подчеркивает сложность и важность такого понятия, как государственный долг субъекта Российской Федерации, такого процесса, как управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.

Существование государственного долга субъекта Российской Федерации вызывает и необходимость управления им.

В широком смысле управление государственным долгом субъекта Российской Федерации - это процесс выработки и реализации стратегии, которая направлена на привлечение через долговые операции необходимых средств для развития региона. При этом должен быть соблюден приемлемый уровень риска и цены привлекаемых с помощью займов денежных ресурсов ^{[8, с. 121]}.

В соответствии со ст.101 п.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Работа органов власти региона, которые осуществляют управление долгом, направлена на то, чтобы уровень задолженности и темпы ее роста ни при каких обстоятельствах не ставили под угрозу ее кредитоспособность.

Поэтому управление государственным долгом субъекта Российской Федерации ставит перед собой цель создание запаса прочности в финансах региона.

В основе управления государственным долгом субъекта Российской Федерации лежат определенные, базовые, принципы:

• Основополагающим принципом считается принцип безусловности, который предполагает обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств субъекта перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;
• Принцип единства учета - учета в процессе управления государственным долгом субъекта Российской Федерации всех видов ценных бумаг, эмитированных государственными органами власти субъектов Российской Федерации;
• Принцип единства долговой политики - обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям;
• Принцип согласованности - обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и региона-заемщика;
• Принцип снижения рисков - выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить риски и кредиторов, и инвесторов;
• Принцип оптимальности - создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском с учетом наименьшего отрицательного влияния на экономику как региона, так и всего государства;
• Принцип прозрачности – соблюдение открытости при выпуске займов, обеспечение доступа международных рейтинговых агентств и всех заинтересованных пользователей к достоверной информации об экономическом положении субъекта Российской Федерации, о параметрах долговых обязательств, подлежащих к погашению и о параметрах погашенных долговых обязательств ^{[8, с. 123]}.

В свою очередь, по мнению Балынина И.В. в основу долговой политики должны быть положены принципы единой долговой политики, прозрачности и согласованности, минимизации рисков, безусловности, срочности, оптимальности и экономической эффективности, законности и ответственности, информационной открытости и гласности ^{[9, с.222]}. Следует также отметить, что результаты оценки долговой политики активно применяются экономистами в различных методиках оценки тех или иных аспектов социально-экономического развития страны и регионов. Так, предложенная ^{[10, с.317]} и практически реализованная ^[11] методика оценки рисков несбалансированности региональных бюджетов, базирующаяся на пяти группах факторов, включает оценку показателей долговой политики региона . Более того, проведенный анализ долговой политики регионов Приволжского федерального округа показал, что «практически во всех регионах Приволжского федерального округа был зафиксирован ежегодный рост государственного долга субъекта, в некоторых – достаточно значительный» ^{[12, с.104]}.

Наряду с вышеуказанными принципами управление государственным долгом субъектов Российской Федерации необходимо отметить, что принципиальных отличий в базовых подходах к управлению государственным долгом Российской Федерации и государственным долгом субъекта Российской Федерации нет. Также следует выделить и следующие сходства, которые приемлемы и для уровня региона:

• Формирование целей системы управления государственным долгом, подчиненных задачам социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;
• Наличие многостороннего эффекта, который выражен в развитии инфраструктуры региона, формировании новых рабочих мест, росте доходов бюджета субъекта Российской Федерации, престиже региональной власти, развитии инвестиционного потенциала, улучшении инвестиционного климата;
• Учет внешних и внутренних факторов, которые влияют на успех системы управления госдолгом, в том числе таких, как федеральное законодательство, кредитный рейтинг субъекта Российской Федерации, экономическая обусловленность программы заимствований субъекта Российской Федерации, наличие и развитость рынка капиталов.

Система управления государственным долгом субъекта Российской Федерации включает в себя следующие элементы: субъекты управления, объекты управления, инструменты и методы управления.

Основными методами управления государственным долгом субъектов Российской Федерации являются рефинансирование и реструктуризация.

Во всем мире самым распространенным методом управления государственным долгом является рефинансирование. Он предполагает погашение основной задолженности и процентов за счет средств, получаемых от размещения новых займов. ^{[13, с.70]}

В России субъекты Российской Федерации часто прибегают к такому методу, как реструктуризация долга - погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации отмечается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Если субъект Российской Федерации по каким-либо причинам не может обеспечить погашение займов и выплат процентов по ним в установленные сроки, то могут быть приняты решения о применении следующих методов:

• Конверсия - изменение размера доходности займа, например, снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого регионом своим кредиторам.
• Консолидация - увеличение срока действия уже выпущенных займов.
• Унификация - объединение нескольких займов в один.
• Отсрочка погашения займа - проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не эффективно для субъекта Российской Федерации.
• Аннулирование долга - отказ региона от долговых обязательств. ^{[14, с.25]}

Использование последних пяти методов управления государственным долгом на региональном уровне нарушает первый принцип управления государственным долгом – принцип безусловности. Поэтому решение о применении их требует глубокой предварительной проработки и анализа всех возможных экономических и политических последствий.

Из всего многообразия существующих методов управления государственным долгом в Бюджетном кодексе Российской Федерации получил определение только метод реструктуризации.

Для обеспечения безопасного уровня государственного долга субъекта Российской Федерации следует обозначить следующие обязательные условия:

• все привлеченные через займы средства должны использоваться на инвестиционные цели;

• весь объем платежей по обслуживанию государственного долга должен покрываться за счет будущих доходов, а не за счет новых заимствований или продажи имущества;

• весь объем обслуживания государственного долга (выплата процентов и погашение основной суммы) должен покрываться за счет текущих доходов на момент платежа; если это невозможно, то не следует привлекать займы;

• обслуживание государственного долга не должно зависеть от рефинансирования или от продажи активов;

• наличие детального плана формирования государственного долга (привлечение новых займов, стоимость, погашение как часть интегрированного финансового плана с четкой централизованной ответственностью за всеобязательства регионального бюджета);

• управление государственным долгом, его использование на инвестиции, погашение за счет текущих потоков и связанным с долгом нормативными соотношениями бюджета субъекта Российской Федерации должно осуществляться централизованным образом из расчета годовых объемов, а не по отдельным операциям;

• дорогие, краткосрочные займы не имеют большой ценности; основными задачами субъектов Российской Федерации и муниципалитетов должно стать удлинение сроков погашения и контроль над стоимостью займов. ^{[4, с. 31]}

Контроль над состоянием государственного долга субъекта Российской Федерации производится представительными и исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Особое внимание в процессе управления государственным долгом субъекта Российской Федерации уделено рискам, которые возникают одновременно с возникновением долговых обязательств региона. В связи с этим рекомендуется осуществлять оптимизацию долговой политики на региональном уровне с учетом приоритетности социальных расходов ^{[15, с.56]}.

Таким образом, следует отметить, что управление государственным долгом субъекта Российской Федерации - это совокупность действий субъекта Российской Федерации в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга региона.

Управление государственным долгом субъектов Российской Федерации распространяется на все финансовые обязательства, выпущенные региональными органами власти. Оно является составной частью общей бюджетной политики региона. Не может быть управление государственным долгом субъекта Российской Федерации в отрыве от процесса планирования и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации. Поэтому управление государственным долгом субъектов Российской Федерации является одним из наиболее важных элементов государственной политики регионов.