Legal regulation of lobbying in Canada

Agapov Igor' Olegovich' Junior Scientific Associate, Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia 620057, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Korepina, 66 aio350@mail.ru Other publications by this author

Под лоббированием в Канаде обычно понимается любая коммуникация с законодателем или другим государственным должностным лицом (ГДЛ), имеющая целью повлиять на принятие или отклонение конкретного властного решения. Граждане, их группы и организация имеют право совершать коммуникации с любыми избранными или назначенными ГДЛ (право петиций). Целью законодательного регулирования лоббистской деятельности в Канаде является обеспечение прозрачности и контролируемости процесса принятия государственных решений. По состоянию на 14 сентября 2015 г. в Канаде зарегистрировано 5013 лоббистов, которые в июле 2015 г. совершили 621 коммуникацию с ГДЛ^[1].

30 сентября 1989 г. после широкого обсуждения и серьезных дискуссий в Канаде вступил в силу Закон о регистрации лоббистов. Основной целью его принятия являлось повышение прозрачности лоббирования без ограничения права доступа представителей интересов в правительство. В то время в общественном сознании канадских граждан господствовало убеждение, что индивиды, пытающиеся влиять на правительство через политические или личные контакты, злоупотребляют правом петиций. В период с 1965 по 1985 гг. в ответ на политические скандалы и общественные протесты в Палату общин было представлено около 20 законопроектов о регулировании поведения лоббистов^[2].

Предполагалось, что создание системы регистрации приведет к возникновению надежного источника информации о деятельности лоббистов, тайна, окружающая лоббирование, рассеется и, таким образом, будет ликвидирована атмосфера догадок и предположений, сопровождающая эту деятельность. Закон обязал лоббистов, действующих за вознаграждение, регистрироваться и раскрывать определенную информацию в общедоступном реестре. За соблюдением требований о раскрытии и поддержку реестра отвечал регистратор. Нормативный акт не регулировал поведение лоббистов или методы лоббирования.

Со временем данный статут значительно эволюционировал, по большей части благодаря правилу о периодических парламентских пересмотрах федеральных законов. Последний такой пересмотр был проведен постоянным комитетом Палаты общин по промышленности, науке и технике в 2001 г. В своем докладе «Прозрачность в информационную эру: Закон о регистрации лоббистов в XXI в.» комитет высказал несколько рекомендаций, направленных на улучшение закона^[3].

Билль С-15, закон о внесении изменений в Закон о регистрации лоббистов, включил некоторые из этих рекомендаций. Данный билль, получивший королевскую санкцию 11 июня 2003 г., был направлен на улучшение процедур проведения расследований и обеспечения исполнения лоббистского закона, упрощение и оптимизацию регистрационных требований, предъявляемых к лоббистам, прояснение и уточнение языковых конструкций. Например, определение лоббирования билль С-15 уточнил в трех аспектах: 1) была расширена сфера действия закона путем исключения фразы «попытка оказать влияние» (это означало, что отныне все коммуникации с ГДЛ по «легальным» вопросам считались лоббированием); 2) было определено, что запросы и требования о предоставления информации не являются лоббированием; 3) коммуникация, инициированная ГДЛ, была приравнена к коммуникации, инициированной лоббистом^[4].

Билль С-15 вступил в силу только в июне 2005 г. Задержка была вызвана необходимостью обновления правил о регистрации лоббистов, а также созданием электронной системы для онлайн регистрации. Он также дополнил Закон о регистрации лоббистов разделом 14.1, специально посвященным периодическим пересмотрам его положений.

15 декабря 2010 г. Палата общин единогласно одобрила предложение о назначении постоянного комитета по доступу к информации, конфиденциальности и этике ответственным за проведение такого пересмотра. Незадолго до этого, 10 декабря, лоббистский комиссар К. Шипхерд, выступая перед Парламентом, отметила несколько положений закона, которые нуждаются в улучшении: механизм обеспечения исполнения, сфера применения и требования о раскрытии. В сопутствующем документе «Администрирование Закона о лоббировании: наблюдения и рекомендации, основанные на опыте последних 5 лет», комиссар обобщила свои рекомендации, выразив их следующим образом: 1) необходимо исключить слова «значительная часть обязанностей», перечень исключений из сферы действия закона должен быть ограничен; 2) необходимо дополнить закон требованием о том, что каждый внутренний лоббист (штатный сотрудник организации, занимающийся лоббированием), реально совершающий коммуникации с ГДЛ, указывается в ежемесячном коммуникационном отчете, наряду со старшим сотрудником; 3) должна быть изменена форма коммуникаций с «устной и организованной» на просто «устную»; 4) необходимо дополнить закон требованием об обязательном раскрытии всех коммуникаций с назначенными ГДЛ независимо от того, кто выступал их инициатором; 5) закон должен быть дополнен требованием о раскрытии лоббистами-консультантами своих клиентов, а не организаций, которые их нанимают; 6) пропагандистская деятельность комиссара должна быть усилена нормами закона, содержащими дополнительные полномочия по повышению осведомленности о существовании реестра среди потенциальных субъектов лоббистской деятельности; 7) необходимо дополнить закон находящими в распоряжении комиссара административными штрафами за нарушение Закона и Кодекса; 8) положение о конфиденциальности проведения комиссаром расследований должно быть сохранено; 9) закон должен быть дополнен положениями об иммунитете по аналогии с генеральным аудитором^[5].

В декабре 2006 г. Закон о федеральной ответственности^[6] внес существенные изменения в Закон о регистрации лоббистов, включая его переименование в Закон о лоббировании. Эти поправки учитывали, в том числе, рекомендации комиссии по расследованию спонсорской и рекламной деятельности под руководством Д. Гомери, которая изучала вопросы, поднятые в сообщении генерального аудитора Канады в 2003 г. В частности, комиссия рекомендовала обязать регистратора отчитываться о применении и обеспечении Закона о регистрации лоббистов непосредственно перед Парламентом. Кроме того, предлагалось предоставить офису регистратора достаточные ресурсы для самостоятельного проведения расследований фактов нарушения правовых предписаний и привлечения нарушителей к ответственности. Комиссия также предлагала увеличить срок давности лоббистского нарушения с 2 до 5 лет с момента, когда регистратору стало известно о деликте^[7].

Указанные изменения вступили в силу 2 июля 2008 г. и касались следующего: 1) замена регистратора лоббистов на комиссара лоббирования, независимое должностное лицо Парламента с широкими следственными полномочиями и образовательным мандатом; 2) определение новой категории ГДЛ федерального правительства – назначенных ГДЛ (НГДЛ), лиц, принимающих ключевые властные решения; 3) введение пятилетнего запрета на осуществление лоббирования для бывших чиновников; 4) введение новых требований к лоббистам, а также обязанности НГДЛ (включая, бывших) по запросу комиссара подтверждать предоставленную лоббистами информацию; 5) введение запрета на получение вознаграждения, находящегося в прямой зависимости от исхода консультационной активности лоббиста; 6) увеличение срока давности с 2 до 10 лет.

Преамбула действующего в настоящее время Закона о лоббировании^[8] устанавливает, что свободный и открытый доступ в правительство важен для общества, система регистрации не должна его ограничивать, лоббирование ГДЛ – легитимная деятельность, но общественность вправе знать лоббистов в лицо.

Согласно закону лоббирование – это совершаемая с ГДЛ за вознаграждение коммуникация, касающаяся: 1) разработки, совершенствования или изменения федеральных законодательных предложений, законопроектов, биллей, правил, программ и т.п.; 2) получения федеральных субсидий, грантов или иной финансовой помощи; 3) для лоббистов-консультантов, получения федерального государственного контракта или организация встречи между их клиентом и ГДЛ. При этом не все виды лоббистской деятельности влекут за собой регистрацию. Например, корпорации и некоммерческие организации могут осуществлять некоторые виды лоббистской деятельности и не проходить процедуру регистрации, если общий объем лоббирования всех сотрудников за месяц составляет менее 20% обязанностей одного сотрудника; не обязаны регистрироваться волонтеры (т.е. лица, которые не получают вознаграждение за лоббирование), а также граждане, совершающие коммуникации с ГДЛ от своего имени; совершение некоторых видов коммуникаций, таких как: запрос информации, толкование закона, устное или письменное выступление перед комитетом Парламента не влечет за собой возникновение обязанности проходить процедуру регистрации.

Закон предусматривает 2 вида лоббистов: лоббисты-консультанты и внутренние лоббисты. Как правило, лоббисты-консультанты работают в фирмах и специализируются на отношениях с органами власти. Они должны регистрироваться в любом случае. Некоторые лоббисты-консультанты работают на себя, но большинство из них трудится в сфере GR, права, бухгалтерского или стратегического консультирования. Внутренние лоббисты являются штатными сотрудниками компаний, совершают коммуникации с ГДЛ от имени работодателя. Организация-работодатель должна регистрироваться, когда один или несколько ее сотрудников совершают коммуникации с ГДЛ по некоторым вопросам и эти коммуникации составляют значительную часть обязанностей хотя бы одного сотрудника.

Федеральным ГДЛ фактически является любой сотрудник федерального правительства, избранный или назначенный. Эта широкая категория включает членов и сотрудников Парламента, сенаторов, служащих канадских вооруженных сил, королевской канадской конной полиции и иных федеральных государственных служащих. Имеется специальная категория ГДЛ – НГДЛ, закрытый перечень должностей, при взаимодействии с которыми лоббист обязан подавать ежемесячные коммуникационные отчеты. Комиссар может попросить НГДЛ проверить такой отчет. Поэтому НГДЛ рекомендуется сохранять записи о встречах с лоббистами на случай обращения к ним комиссара лоббирования.

Бывшим НГДЛ и членам переходной команды премьер-министра запрещено заниматься лоббированием в течение 5 лет. Комиссар может освободить лицо от данного запрета, если такое освобождение не противоречит целям Закона о лоббировании.

Основная роль комиссара заключается в сопровождении Закона о лоббировании и Кодекса поведения лоббистов и осуществлении 3 видов деятельности: поддержка реестра лоббистов, разработка и реализация образовательных программ, обеспечение исполнения Закона и Кодекса.

Закон о лоббировании требует от лоббистов регистрации в форме подачи отчета о совершенных коммуникациях с ГДЛ. Информация, предоставляемая по форме и вопросы, предусмотренные Правилами о регистрации лоббистов^[9], составляют единую систему регулирования. Лоббист при регистрации указывает имя клиента или работодателя, цель, объекты и методы лоббирования, является ли он бывшим ГДЛ, НГДЛ и другую информацию согласно Правилам. В дополнение к этому лоббисты должны подавать ежемесячные отчеты при совершении устных или письменных коммуникаций (телефонные звонки, встречи и иные заранее организованные контакты) с НГДЛ. Такой отчет должен содержать: дату и цель коммуникации, имя и должность каждого НГДЛ. Он должен быть представлен комиссару лоббирования в течение 15 дней после окончания отчетного месяца.

Что касается санкций, Закон о регистрации лоббистов предусматривал штрафы за отказ от регистрации, а также за предоставление ложной или вводящей в заблуждение информации. Закон о лоббировании дополняет нарушения не подачей отчета, а также для НГДЛ – сообщение ложной или вводящей в заблуждение информации в ответ на запрос комиссара. Лицо, признанное виновным в совершении одного из указанных нарушений, может быть по приговору суда подвергнуто штрафу в размере до 50 тыс. канадских долларов или тюремному заключению на срок до 6 месяцев (или обоим видам наказаний одновременно). Если расследование заканчивается предъявлением обвинения, максимальный штраф составляет 200 тыс. канадских долларов, максимальный срок – 2 года (оба вида наказаний также могут назначаться вместе). Кроме того, комиссар может запретить лицу, признанному виновным в совершении нарушения, заниматься лоббированием в течение 2 лет. При этом комиссар должен обосновать, что такой запрет применяется в интересах общества, принимая во внимание степень тяжести допущенного нарушения и рецидив. Комиссар имеет право публиковать любую информацию, связанную с нарушение Закона о лоббировании или Кодекса поведения.

В 1995 г. в Закон о регистрации лоббистов были внесены изменения, после чего соблюдение Кодекса поведения стало обязательным. После проведения широких консультаций с зарегистрированными лоббистами и парламентариями, учеными и журналистами, исследования, проведенного постоянным комитетом Палаты общин по процедурным вопросам и внутренним делам, а также публикации в Gazette, Кодекс поведения лоббистов вступил в силу 1 марта 1997 г.

В преамбуле отмечается, что Кодекс является важным инструментом повышения общественного доверия в справедливость процесса принятия государственно-властных решений. Общественное доверие, в свою очередь, является одним из высших ценностей свободного и демократического общества. Структурно Кодекс состоит из 4 принципов и 8 правил. Согласно правилам лоббисты при совершении коммуникаций с ГДЛ должны: называть лицо, организацию или корпорацию, от имени которых они действуют, раскрывать природу их взаимоотношений с этим лицом, организацией или корпорацией; предоставлять фактически точную и не вводящую в заблуждение информацию; не использовать и не раскрывать полученную конфиденциальную информацию без согласия соответствующего органа власти; не подталкивать к реальному или потенциальному конфликту интересов и т.д.^[10]

Таким образом, канадская система правового регулирования лоббистской деятельности представлена Законом о лоббировании 1989 г., Кодексом поведения лоббистов 1997 г., офисом комиссара лоббирования и реестром лоббистов. Однако, несмотря на давнюю историю регламентации лоббистских отношений в Канаде, нерешенными остаются многие вопросы, связанные с обеспечением исполнения нормативных предписаний как Закона, так и Кодекса (по большому счету, Кодекс носит рекомендательный характер). Расследований фактов нарушений проводится крайне мало, большинство из них заканчивается ничем, хотя на сегодняшний день комиссар обладает достаточно широким спектров мер воздействия и санкций, применяемых им самостоятельно или через королевскую канадскую конную полицию. По самым смелых подсчетам в Канаде зарегистрирована лишь треть субъектов, фактически занимающихся лоббированием. Все это говорит о том, что система нуждается в дальнейшем совершенствовании и улучшении.