On the issue of the institution of administrative responsibility

Musatkina Aleksandra Anatol'evna PhD in Law Docent, Bachelor's Program, Togliatti State University 445000, Russia, Samarskaya oblast', g. Tol'yatti, ul. Rodiny, 36, of. 57 Musatkinaaa@mail.ru Other publications by this author

С принятием и вступлением в силу Кодекса об административных правонарушениях завершилась кодификация института административной ответственности. ФЗ РФ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» признаны утратившими силу многочисленные нормы, которые ранее содержались в различных нормативно-правовых актах, т.к. они сформулированы в Кодексе об административных правонарушениях. Например, это касается многочисленных норм, устанавливающих ответственность за экологические правонарушения, таможенные правонарушения и т.д. Однако институт административной ответственности характеризуется двухуровневой системой, что непосредственно вытекает из ст. 1.1 КоАП, которая гласит: «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях». Таким образом, второй уровень института административной ответственности представлен законами субъектов РФ.

По своей структуре институт административной ответственности внешне схож с институтом уголовной ответственности. Такой вывод следует из анализа структуры Особенных частей КоАП РФ и УК РФ. Так, главой 5 КоАП РФ регулируются отношения, обеспечивающие реализацию гражданами предоставленных им прав. Аналогичные отношения регулируются главой 19 УК (преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина). Пересекается предмет регулирования, предусмотренный главой 6 КоАП РФ (административные правонарушения, посягающие на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность), с предметом регулирования, предусмотренным главой 25 УК (преступления против здоровья населения и общественной нравственности). Главой 7 КоАП предусмотрены правонарушения в области охраны собственности. Аналогичные преступления предусмотрены главой 21 УК (преступления против собственности). Правонарушения, сформулированные в главе 8 КоАП (административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования), соотносятся с преступлениями, закрепленными в главе 26 УК (экологические преступления).

Можно продолжить сравнение названий глав и разделов УК и КоАП, однако достаточно сравнить задачи, которые ставят перед собой УК и КоАП. В ст. 1.2 КоАП указывается: «… задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений». Аналогичные задачи сформулированы и в ст. 2 УК РФ. К институту административной ответственности, как и к иным видовым институтам юридической ответственности, относится утверждение о том, что, охраняя, он регулирует, а регулируя, охраняет. Административно-правовые запреты являются включенными в общую систему запретов и участвуют в регулировании общественных отношений ^{[1, с 286]}.

Из анализа Особенной части КоАП РФ прослеживается связь с предметом административно-правового регулирования и нормативно-правовыми актами, относящимися к административному законодательству. Основной сферой административно-правового регулирования являются отношения, возникающие в связи с осуществлением органами власти и управления предоставленных им властных полномочий по поддержанию нормального функционирования экономической, военной, социально-культурной систем страны, а также по охране государственного и общественного порядка. Федеральные законы «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О естественных монополиях», «О сертификации продукции и услуг», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» и др. регулируют рыночные отношения и определяют пределы вмешательства государства в экономику. Федеральные законы «О безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об обороне» и др. регулируют отношения безопасности, защищенности основных жизненно важных интересов общества, личности, государства. Федеральными законами РФ «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «Основы законодательства РФ о культуре», «О библиотечном деле», «О музейном фонде и музеях в РФ» и др. регулируют культурные и образовательные отношения. В Кодексе об административных правонарушениях устанавливается ответственность за правонарушения в указанных выше и иных сферах общественных отношений. Специальными главами предусмотрены правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике; на транспорте; в области дорожного движения; в области предпринимательской деятельности и т.д.

Таким образом, до момента совершения правонарушения институт административной ответственности участвует в регулировании различных общественных отношений: экономических, общественной безопасности, в сфере прав и свобод человека и гражданина и т.д. Только после совершения административного правонарушения он начинает регулировать правоотношения административной ответственности, возникающие между правонарушителем и государством в лице уполномоченных органов ^{[2, с. 14]}. К правонарушителю могут быть применены следующие меры административного наказания: предупреждение; штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права; административный арест; административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности (ст. 3.2 КоАП).

Институт административной ответственности характеризуется развитой системой норм-принципов, норм-дефиниций. Так, ст. 1.4–1.6 посвящены принципам административной ответственности. В ст. 2.1 формулируется понятие административного правонарушения, в ст. 2.2 – формы вины. Статьей 3.1 устанавливаются цели административных наказаний. КоАП детально регламентирует правила назначения административных наказаний (глава 4), при этом определяется каждый вид административного наказания (ст. 3.3–3.12). ^{[3, с. 12]}

Некоторые меры административного наказания, включенные в ст. 3.2 (виды административных наказаний), не выполняют карательную функцию, а следовательно, их нельзя отнести к мерам административной ответственности. Это относится к административному выдворению за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства. Из анализа КоАП РФ следует, что административное выдворение применяется одновременно со штрафом за правонарушения, предусмотренные ст. 18.1, 18.4, 18.5. Субъект подвергается штрафу и принудительно возвращается в прежнее место пребывания. Такое возвращение нельзя назвать мерой ответственности, поскольку оно не связано с появлением у субъекта дополнительной обязанности. Данная мера направлена на нормализацию (приведение в прежнее состояние) общественных отношений и выполняет восстановительную, а не карательную функцию. Таким образом, выдворение - сопутствующая штрафу мера административной защиты законных интересов РФ. Это подчеркивается в ряде нормативно-правовых актов, в которых административное выдворение рассматривается как мера защиты. Например, в ФКЗ РФ «О чрезвычайном положении» административное выдворение регламентируется ст. 12 (меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, введенного при наличии обстоятельств, указанных в пункте «а» ст. 3). Из самого названия статьи следует, что законодатель административное выдворение не относит к мерам юридической ответственности. Аналогичный вывод следует из ст. 34 ФЗ РФ «О правовом положении иностранных граждан в РФ».

Новеллой административного законодательства выступает регламентация возмещения имущественного ущерба и морального вреда, причиненных административным правонарушением (ст. 4.7). Судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба.

Предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда выступают в качестве обстоятельств, смягчающих административную ответственность (ст. 4.2). Они стимулируют правопослушное поведение лица, совершившего административное правонарушение, и побуждают последнего восстановить общественные отношения.

Однако не только в этом выражаются восстановительные возможности административной ответственности. Административная дисквалификация, лишение специального права, приостановление действия лицензии, аннулирование лицензии, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения исключают фактическую и юридическую возможность совершения субъектом административного правонарушения в определенных сферах общественных отношений и тем самым способствуют их нормализации.

Восстановительную функцию необходимо рассматривать с позиции восстановления нарушенных общественных отношений, а не только с позиции возмещения. В результате совершения конкретного административного правонарушения ущерб причиняется не только потерпевшему, но и государству в целом, а штраф является одним из средств восполнения этого ущерба.

Дополнительные меры административного наказания - выдворение за пределы РФ, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, применяемые одновременно с мерами административного наказания направлены на усиление восстановительного воздействия административной ответственности в тех случаях, когда обычными мерами этого не удается достичь.

Кроме того, любой элемент государственно-принудительной административной ответственности (осуждение, наказание, состояние наказанности) обладает восстановительными началами, т.к. принуждает правонарушителя к правомерному поведению.

Каждое из административных наказаний обладает своими особенностями восстановительного воздействия. КоАП РФ предусматривает следующие виды административных наказаний: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; административный арест; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; приостановление деятельности (ст. 3.2). Рассмотрим восстановительные возможности каждого из видов административного наказания. Предупреждение в меньшей степени обладает свойствами восстанавливать общественные отношения, т.к. в основном воздействует на психику правонарушителя, указывая ему на недопустимость подобных действий в дальнейшем. Образно говоря, это разовое психическое порицание.

Заслуживают внимания административные наказания, связанные с исключением субъекта из той или иной сферы общественных отношений, к которым можно отнести административный арест, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, дисквалификация и административное приостановление деятельности.

В ст. 3.12 КоАП РФ регламентируется административное приостановление деятельности. Из оснований его применения вытекает, что оно направлено на восстановление общественных отношений. Так, в ст. 3.12 КоАП РФ указано, что административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемий, эпизоотий, наступления радиационной аварии, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств и т.д. Оно направлено на нормализацию общественных отношений, которые ранее нарушались юридическими лицами или лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Аналогичное можно сказать и об административной дисквалификации, которая заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также управление юридическим лицом в иных случаях (ст. 3.12). Восстановление при применении данного административного наказания состоит в том, что исключение субъекта из определенной сферы общественных отношений приводит к их нормализации. Сказанное в равной степени относится и к лишению специального права, предоставленного физическому лицу, которое приводит к исключению субъекта из целого комплекса правоотношений.

Анализ статей КоАП РФ, предусматривающих конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения, показывает, что они назначаются в случаях, когда при их помощи нарушались общественные отношения.

В новом КоАП РФ предусмотрено сочетание различных видов юридической ответственности, которое усиливает восстановительный эффект правового воздействия. Так, ст. 4.7 КоАП РФ регламентировано возмещение имущественного ущерба и морального вреда, причиненных административным правонарушением. В частности, судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба. В случае наличия спора вопрос о возмещении ущерба разрешается судом в порядке гражданского судопроизводства.

От мер административной ответственности необходимо отличать меры защиты, пресекательные меры. В административном праве принято выделять меры административного принуждения, которые подразделяются на три группы: административно-предупредительные; административно-пресекательные и меры административной ответственности. Из ст. 27.1 КоАП РФ (меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении) можно выделить следующие пресекательные меры: доставление; административное задержание; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортного средства; задержание транспортного средства; временный запрет деятельности ^{[4, с. 14]}.

Административное пресечение есть урегулированная нормами административного права властно-распорядительная деятельность правоохранительных и иных надзорных органов исполнительной власти (их структурных подразделений и их должностных лиц) по применению к нарушителям императивных предписаний правовых норм, обеспеченных административно-правовой охраной, правовосстановительных средств принудительного воздействия, которые выражаются в индивидуально-правовых ограничениях личного, имущественного или организационного характера и направлены на прекращение неправомерных деяний ^{[5, с. 132]} .

Пресекательные административно-правовые меры закреплены не только в КоАП РФ. К пресекательным мерам следует отнести меры физического воздействия. Так, в целях пресечения преступлений и иных правонарушений ФЗ РФ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» аналогично предусмотрено применение физической силы и специальных средств (ст. 16). Схожие положения можно найти в ФЗ РФ «О федеральной службе безопасности» (ст. 14). Работники ведомственной охраны в целях пресечения преступлений имеют право использовать специальные средства и огнестрельное оружие. Сотрудникам учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы в целях пресечения противоправных деяний разрешено применять физическую силу, огнестрельное оружие и специальные средства. ФЗ РФ «О животном мире» разрешает сотрудникам, уполномоченным осуществлять охрану животного мира, использовать оружие и специальные средства (ст. 30). Аналогичная норма содержится в ФЗ РФ «Об особо охраняемых природных территориях» (ст. 33-34). ФЗ РФ «О противодействии терроризму» закрепляет правовой режим контртеррористической операции, который функционирует в целях пресечения и раскрытия террористического акта и включает в себя: проверку документов; удаление физических лиц с определенных объектов; ограничение движения транспортных средств; ограничение доступа к средствам связи и др.

Анализ нормативно-правовых актов показывает, что основанием для реализации мер пресечения могут выступать: нападение, опасное для жизни и здоровья; групповое или вооруженное нападение на жилища граждан; побег из под стражи; пресечение преступления против охраняемого имущества; оказание сопротивления и неподчинение законным требованиям; массовые беспорядки; освобождение заложников; попытка причинить вред самому себе; пресечение неправомерных действий подозреваемого или обвиняемого и др.