Medical police in the Russian Empire of the XIX – beginning of XX centuries

Материальное благосостояние народа зависит от осуществления государством мероприятий, направленных на охрану здоровья населения.

Н.Ф. Рождественский в своей докторской диссертации писал, что «сохранение жизни и здоровья необходимо как для самого назначения человека, так и для безопасности и благосостояния государства. Вот почему правительство употребляет различные меры к сохранению здравия своих подданных. Совокупность таковых мер составляет предмет медицинской полиции. Под именем медицинской полиции я разумею ту часть государственного благоустройства и благочиния, которая учит, каким образом под надзором и при содействии правительства сохраняется и, в случае потери оного, восстанавливается здравие человека» ^[1].

По мнению профессора Н.Н. Белявского «долгое время словом полиция, полицейская деятельность означали все формы, в которые выливается вторжение правительства в частную и общественную жизнь. Только с 19-го века этот термин получил более определенное значение; полицией стали называть правительственную деятельность, направленную на создание общих условий безопасности, которое отдельное лицо не в состоянии обеспечить себе собственными силами» ^[2].

В.Ф. Дерюжинский считал, что термин «полиция» определяет «совокупность элементов общественного порядка, общественное благополучие, а также правительственную деятельность, направленную на его обеспечение» ^[3]. Он относил к объекту правового регулирования полицейского права отношения, имеющие место в сфере охранения народного здравия, а также тесно примыкающие к ним отношения в области охраны общественной нравственности (борьба с пьянством, с проституцией). При этом В.Ф. Дерюжинский писал, что «в области народного здравия полицейское право, основываясь на данных и выводах общественной гигиены и медицины, изыскивает наиболее целесообразные способы обеспечения здоровых условий жизни и организации медицинской помощи» ^[4].

Таким образом, учитывая мнения ученых, под медицинской полицией следует понимать систему предусмотренных законодательством мер, осуществляемых государством и направленных на обеспечение здоровых условий жизни, предупреждение болезней путем устранения причин, способствующих их возникновению, и на прекращение возникших заболеваний.

Все меры медицинской полиции Я.В. Ханыков подразделял на правительственные меры, направленные на предупреждение болезней, и меры, имеющие целью восстановление расстроенного здоровья ^[5].

Управление всей медицинской частью в Российской империи, меры борьбы с инфекционными заболеваниями, производство судебно-медицинских исследований регулировалось нормативными актами, вошедшими в Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части, который, в свою очередь, вошел в том XIII Свода законов Российской империи 1832 г.

После первого издания Свода законов Российской империи в 1832 г. последовало издание его продолжений, а затем новые издания 1842 и 1857 гг. С 1857 г. новых изданий всего Свода не было, хотя отдельные его тома и продолжали переиздаваться. В 1892 и 1905 гг. переиздавался том XIII c новым Врачебным уставом, а в 1915 г. вышел тот же том с новым Уставом об общественном призрении. В промежутках между изданиями печатались продолжения к нему, в которых отражались все изменения и дополнения законов. Такие продолжения к тому XIII выходили в 1863, 1864, 1868, 1869, 1871, 1872, 1876, 1883, 1889, 1890 и далее ^[6].

Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части в редакции 1832 г. состоял из трех книг: Свод учреждений врачебных (ст. 1-302), Свод уставов медицинской полиции (ст. 303-1023), Свод уставов судебной медицины (ст. 1024-1201).

Свод учреждений врачебных определял организационные основы врачебной деятельности в России, структуру органов управления врачебным делом в Империи, а также в губерниях и уездах, предметы ведения органов управления на местах (Врачебных управ).

Глава вторая книги первой Свода учреждений врачебных 1832 г. "О врачах" (глава 3 – издания 1842 г.) включала нормы, регулирующие вопросы распределения врачей по городам и уездам, определяла круг обязанностей городовых и уездных врачей, закрепляла меры противодействия незаконному врачеванию. В связи с этим, Медицинский департамент МВД ежегодно издавал общий список или календарь с перечнем всех лиц, как состоящих на службе, так и вольнопрактикующих. Кроме этого, предусматривалась ответственность врача в виде уголовного преследования за ненадлежащее оказание медицинской помощи.

Главы третья и четвертая книги первой (по изданию 1842 г. глава 4 и 5) содержали штаты акушеров в столицах и губернских городах, повивальных бабок в уездах, в губернских и областных центрах. Должность акушера учреждалась во всех губернских городах Министром внутренних дел по представлению Генерал-штаб-доктора ^[7]. Медицинским департаментом производилась выдача свидетельств на звание повивальных бабок.

Значительное внимание уделено вопросам денежного довольствия медицинских кадров. Помимо официального денежного вознаграждения, врачам разрешалось брать плату с больных, размер которой был строго регламентирован. Бесплатно могли лечиться служащие казенных ведомств у врачей, состоящих при этих ведомствах.

Глава пятая книги первой (глава седьмая в редакции 1842 г.) регулировала вопросы управления аптеками приказов общественного призрения и других ведомств, определяла обязанности аптекарей, ценообразование.

Кроме этого, несколько статей Свода законодатель посвящает управлению минеральными водами, которое также осуществлялось Министерством внутренних дел.

В 1842 г. последовало второе издание Свода законов Российской империи. Оно внесло определенные дополнения в Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части. Появилась глава 2 «Об инспекторствах аптекарской части», определяющая права и обязанности инспекторских управлений, служащие которых осуществляли инспекцию аптекарской части. Также значительной переработке подвергся раздел «О хозяйствах казенных аптек и других заведений», которые теперь входили в введение Департамента казенных врачебных заготовлений МВД, созданного 17 июня 1836 г ^[8].

В обязанности Департамента входило заготовление для армии и флота аптекарских материалов, приготовление лекарственных средств, заготовление хирургических инструментов, управление аптечными магазинами, казенными аптеками и иные мероприятия.

Создатели Свода законов Российской империи включили «меры правительства, служащие к предупреждению и удалению болезней, а также к устранению причин, могущих разрушить здоровье подданных», в Устав медицинской полиции.

В издании 1842 г. – Устав медицинской полиции содержал положения, определяющие меры по охранению народного здравия и состоял из пяти разделов: первый – общие меры к охранению народного здравия, второй – особенные меры против повальных болезней, третий – Устав карантинный, четвертый – Положения о карантинной стражи.

Общие меры состояли: «1) в охранении чистоты воздуха; 2) в охранении безвредности жизненных припасов и других предметов; 3) в ограничении употребления ядовитых веществ, 4) во врачебных пособиях одержимым болезнями обыкновенными и мнимо-умершим, 5) в погребении мертвых тел по правилам, для сего установленным» ^[7]. Надзор за выполнением предписываемых законом требований возлагался на городскую, уездную и сельскую полиции.

К Особенным мерам Устав медицинской полиции относил: предостерегательные меры против развития повальных и прилипчивых болезней, которые предусматривали определенные действия обывателей, врачей, содержателей гостиниц, трактиров, постоялых дворов. Так, например, предусматривалась обязанность хозяина дома, гостиницы, постоялого двора сообщать о появившейся в заведении болезни местному полицейскому начальству.

В случае высокой смертности от заболевания губернаторы доносили о возникшей эпидемии Императорскому величеству через Министерство внутренних дел ^[9].

Следует отметить, что высокая заболеваемость и смертность была естественным результатом тяжелой социально-экономической обстановки жизни населения России, связанной с частыми неурожаями и голодом, низким уровнем медицинской помощи, а чаще – ее полным отсутствием.

Таким образом, Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части редакции 1832 и 1842 гг. консолидировал нормы, регулирующие различные стороны охраны здоровья населения. Регламентировал деятельность Министерства внутренних дел по управлению медициной в Российской империи, а также деятельность всех подведомственных МВД лечебных заведений и медицинских кадров. Этот нормативно-правовой акт стал первым систематизированным источником правового регулирования деятельности полиции в сфере охраны здоровья населения, несмотря на значительное количество недостатков и наличие устаревших норм.

Новая редакция Свода учреждений и уставов врачебных по гражданской части 1842 г. с изменениями и дополнениями (Устав врачебный) ^[9] в рамках третьего издания Свода законов Российской империи 1857 г. имеет большое значение в правовой регламентации медицинской деятельности в Российской империи. Устав медицинской полиции не подвергся существенным изменениям по сравнению с редакцией 1842 г. Тем не менее, часть статей была исключена и введены новые статьи.

Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части в редакции 1857 г. состоял также из трех книг, но с большим количеством статей: Учреждения врачебные, Устав медицинской полиции, Устав судебной медицины, содержавших 1866 статей ^[9], сгруппированных в отделения, главы и разделы по предмету регулирования.

Так, в Устав медицинской полиции редакции 1857 г. был введен раздел «Учреждение Комитетов общественного здравия» ^[10], в связи с учреждением в губерниях и уездах в январе 1852 г. Комитетов общественного здравия. Последним в соответствии со ст. 965 предписывалось предпринимать активные действия в случае эпидемий и не допускать распространения болезней. В данных мероприятиях непосредственное участие принимала и полиция.

В состав Комитетов общественного здравия входили представители полиции (Полицмейстер). Комитеты могли осуществлять свою деятельность под председательством начальника полиции.

Общие меры к охранению народного здравия, как уже говорилось ранее, были связаны, во-первых, с охраной чистоты воздуха (глава первая Устава медицинской полиции «Об охранении чистоты воздуха»). В обязанность городской, уездной и сельской полиции входило наблюдение за тем, чтобы на улицах, мостах, дорогах не было ничего, что может заражать воздух.

Городская полиция следила за чистотой улиц, площадей, дворов, а также за тем, чтобы везде по сторонам улиц были устроены канавки для стоков воды и за исправностью этих коммуникаций. Обыватели сами чистили улицы, ряды, рынки в городах. Ситуация в деревне ничем не отличалась от города, каждый хозяин чистил улицу против своего дома и сооружал канавы для ее сухости.

Полиция выделяла городским обывателям отдельные места для своза нечистот (ямы, овраги), а также для вывоза умершего скота.

Бойни скота предписывалось строить вне города, содержать их в чистоте и иметь яму для помещения нечистот. Согласно Наставлению Московской полиции от 10 декабря 1722 г. при заполнении пометной ямы при бойнях мясники обязаны были ее засыпать во избежание распространения дурного запаха.

Городская и земская полиция также следила за безвредностью съестных припасов, чтобы не продавали не свежие продукты – хлеб, мясо, рыбу, овощи, масло, плоды и др. (глава вторая Устава «Об охранении безвредности жизненных припасов»).

В соответствии с Циркулярными предписаниями по Министерству внутренних дел от 28 января 1937 г. и 17 апреля 1839 г. запрещалось употреблять в пищу сырую соленую белужину.

Виновные в продаже некачественного товара подвергались взысканиям, установленным в Уложении о Наказаниях.

Согласно Наставлению Московской полиции 1722 г. продавцам съестных припасов предписывалось быть в чистой одежде при продаже товара (в белых полотняных кафтанах).

Владельцы ресторанов, трактиров, гостиниц, кондитерских лавок, кофейных домов должны были использовать свежие продукты для приготовления. Если выявлялось иное, то продукты уничтожались, а содержатели заведений подвергались денежному или иному взысканию на основании статей Уложения о Наказаниях.

Полиция в рамках указанного направления наблюдала также за безвредностью воды и разных напитков, чтобы в городах и селениях реки и источники не засорялись, колодцы чистились. Лица, изготавливающие напитки, должны были использовать только свежие продукты и не подмешивать вещества вредные для здоровья.

Предписывалось также обращать внимание, чтобы съестные припасы и напитки были приготовлены в сосудах, сделанных из безвредных для здоровья материалов и надлежащим образом обработанных.

Общие меры охранения народного здравия состояли и в ограничении употребления ядовитых веществ (глава третья «Правила о раздробительной продаже ядовитых и сильнодействующих веществ»). Контроль соблюдения этих правил был возложен на местное медицинское начальство совместно с городской и земской полицией, которая в свою очередь занималась выдачей свидетельств на приобретение ядовитых веществ. Также Врачебные Управы, Физикат, Медицинская Контора и чины полиции осуществляли проверки лавок и магазинов, торгующих ядовитыми веществами на предмет выполнения правил продажи и ведения книг.

Считалось, что долгом врачей является выдача врачебных пособий лицам, подверженным заболеваниям. Медицинский Совет Министерства внутренних дел издавал периодически наставления и руководства о врачебном пособии. Министерство внутренних дел следило за тем, чтобы эти наставления были доступны и распространялись среди грамотного населения страны.

Неотъемлемой частью охранения народного здравия было погребение мертвых тел по правилам, установленным Уставом медицинской полиции (глава пятая «Полицейские правила о погребении мертвых»).

Городские кладбища должны были находиться за городом, в специально отведенных местах, огороженных забором. Хоронить мертвых разрешалось только по истечении трех дней, если смерть не наступила от заразной болезни, иначе погребение осуществлялось раньше установленного срока для предотвращения распространения заразы.

Захоронение тел неизвестных людей возлагалось на городскую и земскую полицию. Без особенного разрешения Министерства внутренних дел запрещалось вырывать похороненные тела для перемещения в другое место, а также привозить мертвые тела из-за границы.

Кроме общих мер охраны здоровья населения были и особенные, связанные, во-первых, с предотвращение и пресечением повальных болезней. В редакции 1857 г. глава «О предотвращении и пресечении повальных болезней вообще» подверглась существенным изменениям.

Первое отделение «Предостерегательные против развития повальных и прилипчивых болезней меры» содержало профилактические меры против распространения повальных и прилипчивых болезней, за неисполнение которых предусматривалось наказание.

Врачи, как служащие, так и вольнопрактикующие, независимо от подачи сведений Физикату, Медицинской конторе, Врачебным управам, обязаны доносить о таких больных местным медицинским начальствам в любое время, чтобы те могли принять заблаговременно надлежащие меры к пресечению распространения болезни и к лечению самого больного ^[9].

Согласно ст. 944 Устава медицинской полиции для ограничения распространения «любострастных болезней» (венерических заболеваний) в Москве, Санкт-Петербурге, Вильне были учреждены Врачебно-Полицейские Комитеты.

Второе отделение «Действия местных начальств к оставлению и пресечению повальных болезней появившихся» консолидировало нормы, регламентирующие действия должностных лиц полиции, начальника губернии, станового пристава, окружного начальника по информированию земской полиции, палаты государственных имуществ о появлении в городе какой-либо заразной болезни с целью принятия неотложных мер предосторожности, предписанных для подобного случая.

Уставом врачебным во всех редакциях предусматривалась обязанность уездного врача при установлении факта заболевания и признания болезни действительно заразной извещать начальника губернии, в обязанности которого входит принятие срочных мер по недопущению распространения заболевания ^[9].

О возникшей эпидемии исправник сообщал полицейским управлениям соседних уездов для принятия мер предосторожности ^[9]. В начале и в продолжение болезней Врачебная управа предоставляет Медицинскому департаменту донесения о течении болезни, о принимаемых мерах предосторожности и методах лечения ^[9].

Медицинский Совет Министерства внутренних дел периодически издавал наставления на случай возникновения повальных и заразительных болезней.

Основные меры правительства в этот период были направлены на разработку и принятие мер против оспы и чумы, поэтому отдельная глава Устава медицинской полиции была посвящена оспопрививанию.

Следует отметить, что прививание оспы в России являлось медико-полицейской мерой еще со времен Екатерины II, распространялось из-за народных предрассудков медленно, и потому в 1810 г. министр полиции представил проект нового устройства оспопрививания. Согласно Положению «О распространении прививания коровьей оспы в губерниях» от 3 мая 1811 г. в России были учреждены оспенные комитеты, которые вели учет лиц, не прошедших вакцинацию от оспы, обеспечивали оспопрививателей необходимой вакциной и инструментами, обучали лиц, желающих заниматься оспопрививанием, проводили профилактическую вакцинацию населения ^[11]

После издания Свода законов Российской империи в 1857 г. произошли значительные перемены, вызванные проведением в жизнь буржуазно-демократических реформ: отмена крепостного прав, земская реформа 1864 г., городская реформа 1870 г. Эти перемены требовали внесений изменений в законодательство, в связи с тем, что ряд норм Врачебного устава 1857 г. не отвечал реалиям современной обстановки.

Структура Свода осталась прежней, но, тем не менее, часть статей, касающаяся противоэпидемических мер, была вынесена в приложения. Изменения содержательного характера отражали процессы, происходившие в системе управления государством. В результате земской реформы 1864 г. больницы приказов общественного призрения в земских губерниях были переданы земствам, а в не земских губерниях по-прежнему оставались в ведении приказов общественного призрения, поэтому порядок оказания медицинской помощи в больницах регламентировался Уставом об общественном призрении ^[12]. В Устав врачебный 1892 г. был включен новый раздел, в котором заведывание медицинской и ветеринарной частью в селениях возлагалось на земские учреждения.

Кроме этого, были внесены изменения в Устав медицинской полиции. В соответствии со ст. 605, участие в мероприятиях по охранению народного здравия, предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание обеспечения местности в санитарном отношении принадлежит к предметам ведомства земских учреждений ^[12].

Однако, несмотря на внесенные изменения, медицинская общественность была не удовлетворена Уставом врачебным редакции 1892 г. Циркуляром на имя губернатора от 6 апреля 1902 г. Министерство внутренних дел ставит вопрос о коренном изменении устаревшего и не отвечавшего требованиям времени законодательства. В этом документе было отмечено, что «…во всем административном строе нет даже органов, которые обязаны были бы обеспечить население врачебной и санитарной помощью, так как для земских и городских учреждений попечение о народном здравии составляет лишь право, а не обязанность, вследствие чего к ним трудно предъявлять требования об упорядочении врачебно-санитарной части» ^[13].

Министерство внутренних дел, учитывая существенные недостатки в медико-санитарном законодательстве, предлагало сделать обеспечение населения медицинской помощью не правом, а обязанностью земских и городских учреждений, установить законодательным путем отношение между земствами и городами, надзор за надлежащей постановкой врачебного и санитарного дела отнести к обязанностям правительства ^[13].

Таким образом, необходимость пересмотра врачебно-санитарного законодательства была очевидна как медицинской общественности России, так и высшим должностным лицам Министерства внутренних дел.

В 1905 г. был издан т. XIII Свода законов Российской империи с Уставом врачебным в новой редакции. Структура Устава была сохранена (он как и прежде состоял из трех книг), однако содержание подверглось значительной переработке для адаптации закона к условиям России того времени. В последующие годы (1906, 1912, 1913, 1915, 1916 гг.) в издаваемых Продолжениях Свода публиковались изменения и дополнения отдельных статей.

Таким образом, полиция принимала активное участие в мероприятиях направленных на охрану здоровья населения в Российской империи XIX – начала XX вв., что являлось одним из направлений обеспечения безопасности и благосостояния государства. Меры медицинской полиции были сосредоточены в Своде учреждений и уставов врачебных по гражданской части, который вошел в т. XIII Свода законов Российской империи 1832 г., изданный в редакции 1857 г. как Устав врачебный ставший основополагающим нормативно-правовым актом, регламентирующим врачебно-санитарную деятельность в России до 1917 г.