National security and international law in the nineteenth century

Tret'yakova Ekaterina ORCID: 0000-0001-5303-8633 Doctor of Law Associate professor at Perm branch of the National Research University 'Higher school of economics', PhD in Juridical Sciences 614070, Russia, Permskii krai, g. Perm', bul. Gagarina, 39, of. 8 es-tret@mail.ru Other publications by this author

В настоящее время вопросы национальной безопасности являются крайне актуальными и обсуждаются на различных уровнях представителями разных сфер общественной жизни. При этом, единого понимания категории безопасность до сих пор не сформировано ^[1].

Непосредственно категория «национальная безопасность» была введена в политический оборот в самом начале XX века Т. Рузвельтом, в настоящее время широко используется в политико-правовой практике, в том числе нашего государства. Так, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента национальная безопасность определяется как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойное качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.^[2]

Безусловно, что каждому историческому периоду присуще свое понимание национальной безопасности, исходя из конкретно исторических условий развития общества, вместе с тем, с одной стороны, представляется возможным говорить об обобщенном определении обозначенной категории, с другой – обратить внимание на тот факт, что данное определение не претерпевает серьезных, концептуальных изменений, а лишь дополняется и актуализируется.

Итак, в самом общем смысле, под национальной безопасностью можно понимать способность государства сохранять свой суверенитет, территориальную целостность, обеспечивать свои интересы, а также интересы людей, проживающих на его территории.

Не вызывает сомнения тот факт, что обеспечение национальной безопасности связано не только с внутриполитической деятельностью и формированием эффективной системы национального права, но и с внешнеполитической деятельностью, опосредованной формированием и функционированием международного права.

В XIX веке категории «национальная безопасность» еще не существовало в политико-правовом обороте, однако формировались предпосылки становления и ее юридического оформления не только на уровне национального, но и на уровне международного права.

Основными категориями, непосредственно связанными с национальной безопасностью и начавшими правовое оформление на уровне международного права стали суверенитет и территория, до сих пор не утратившие своей актуальности.

Теория суверенитета зародилась еще в средние века, однако к XIX веку приобрела вполне оформленный характер. В обозначенный промежуток времени под суверенитетом понимали независимость от высшей власти, неограниченность власти правами народа, всевластие в государстве, саму государственную власть, т.е. совокупность верховных прав, высшую публичную власть в государстве, а также держателя государственной власти, независимого от всякой другой земной власти, в этом смысле говорят о суверенитете монарха в монархии и суверенитете народа в демократиях ^[3]. Таким образом, суверенитет рассматривался как крайне многогранная в своем содержании категория, что соответствовало уровню развития государственности как таковой.

Теория суверенитета с течением времени приобретала все в большей степени оформленное звучание, постепенно приходило осознание, что суверенитет имеет два аспекта – внутренний и внешний, таким образом, должен иметь юридическое оформление как на уровне национального права, так и закрепление в праве международном, которое к XIX столетию носило уже вполне оформленный характер. При этом, во многом, именно суверенитетом обосновывалась возможность и необходимость существования международного права, предусматривающего, в том числе, определенные самоограничения государств. Таким образом, нельзя забывать об объективно сложившейся к XIX веку системе взаимодействия между государствами, в рамках которой, в первую очередь, происходило оформление суверенитета как юридической категории. В международный договорной оборот постепенно стали включаться термины «полнота суверенитета и все права из него вытекающие», «полный и абсолютный суверенитет» и пр.

При этом, суверенитет не носил абсолютный характер, не рассматривался как обязательный признак любого государства и, безусловно речи не шло о суверенном равенстве государств. Относительно качества суверенитета, государства принято было делить на суверенные и полусуверенные. Полусуверенные государства находились в подчинении к другому, как правило, суверенному государству.

Неравенство суверенитета на рассматриваемом этапе взаимодействия государств и формирования международного права было объективным и не являлось серьезным препятствием к развитию соответствующих отношений и оформлению (прежде всего равными суверенными государствами, к которым относилась и Российская империя), системы своей национальной безопасности. Так, Никольский Д.П. в своих популярных лекциях для самообразования вывел следующее правило международного права: «все государства, несмотря на их относительное неравенство, взаимно обязаны уважать независимость друг друга, соблюдать неприкосновенность границ, поддерживать друг с другом правильные сношения и оказывать взаимное покровительство подданным друг друга» ^[4].

Юридическое оформление территории и государственных границ также является крайне важной составляющей национальной безопасности любого государства.

Ученые XIX века следующим образом определяли территорию государства: «Область, занимаемая государственным союзом, означает то пространство земли и воды, на котором государственная власть может развивать свою специфическую деятельность – функцию властвования»^[5]. При этом, исходя из конкретно исторических, в том числе геополитических условий, стоит учитывать, что территория не рассматривалась как неизменное пространство. Общепризнанным являлся тот факт, что на основании международных договоров часть государственной территории может быть отдана или передана другому государству по результатам войны или иным основаниям, например, при решении вопросов об урегулировании государственных границ. В том числе, признавалось возможным инкорпорирование территории на основании международного акта, подтвержденного актом государственным.

Государственные границы изначально определялись не юридическими, а скорее историческими условиями, в рамках которых факт владения имел основополагающее значение. Морская граница устанавливалась согласно издавна установившемуся обычаю, власть прибрежного государства распространялась в море от линии наибольшего отлива на три морские мили. Прежде граница властвования прибрежного государства над открытым морем определялась расстоянием пушечного выстрела, но с увеличением дальности орудий международная практика остановилась на указанном расстоянии ^[6]. Вместе с тем, данный вопрос носил весьма спорный характер, так согласно Уставу Александра I от 4 (16) сентября 1821г. все пространство моря от берингова пролива до 54 градуса северной широты на расстоянии 100 миль от Азиатского и Американского материков признавалось русским морем (данный указ в весьма короткие сроки был отменен).

Можно также отметить, что к концу XIX века в науке международного права в состав государственной территории стали включать воздушное пространство, находящееся перпендикулярно над территорией ^[7], однако какого-либо практического значения, в силу неразвитости воздухоплавания, это еще не имело.

К рассматриваемому периоду времени сформировался процесс юридического оформления сухопутных границ. С целью избежания возможных недоразумений и неопределенности между государствами стали заключаться соглашения относительно точного определения направления пограничной линии. Международно-правовое оформление границы предусматривало, в первую очередь процесс ее делимитации, т.е. определения общего направления пограничной линии путем переговоров и подготовку соответствующих постановлений и генеральных карт, которые являлись составной частью договоров о границе или мирных соглашений, например, в ст.2 Окончательного демаркационного акта Краковской области между Россией, Австрией и Пруссией от 16 (28) августа 1818г. очень подробно прописана демаркационная линия и места расстановки пограничных столбов. На основании данных документов осуществлялась демаркация государственной границы, т.е. перенос и установка границ на местности, сопровождающееся составлением подробных описаний и топографических карт. «Топографическое описание, долженствующее по снятым картам показывать во всей подробности направление границ и постановление столбов и иных порубежных знаков, и утвержденное подписью и печатью обоюдных Комиссаров, иметь будет ту же самую силу и действие, как бы оное от слова до слова включено было в настоящий акт».^[7]

Учитывая активные темпы роста территории российского государства до середины XIX века вопросы юридического оформления государственной границы были весьма актуальны, однако, не всегда решались просто, однако, к концу XIX века государственная граница Российской империи была надлежащим образом юридически оформлена, закреплена на всем протяжении, кроме Восточного Памира. Общая ее протяженность по состоянию на 1895 год, составляла 13 918 верст (т.е. 14 850 506 километров - прим. авт.), в том числе по Берегу Белого моря приходилось 706 верст, на участок с Финляндией 747 верст, по Балтийскому морю – 2624,на Западный сухопутный участок – 3 325 верст, по берегам Черного и Азовского морей, до Кавказа – 1269, на Кавказе – 2638 верст, в Средней Азии – 2609 верст. ^[8]

С целью юридического оформления государственных границ российским государством только в XIX веке было заключено большое количество международных договоров: 8 со Швецией и Норвегией, 18 с Пруссией, 7 с Австро-Венгрией, 3 с Румынией, 6 с Турцией, 2 с Персией и 10 с Китаем. Данные соглашения по вопросам установления государственных границ, они весьма разнообразны с точки зрения их непосредственного содержания. В ряде случаев, положения о границах носили субсидиарный характер относительно основных положений заключаемых между государствами соглашений, они содержались в договорах о мире или дружбе с соответствующими государствами. Например, Мирный договор, заключенный между Россией и Швецией в Фридрихсгаме 5 (17) сентября 1809г., в том числе в ст. 4 предусматривал, что «Его Величество Король Шведский, как за себя так и за преемников его престола и Королевства Шведского, отказывается неотменяемо и навсегда, в пользу Его Величества Императора Всероссийского и преемников его престола и Российской Империи от всех своих прав и притязаний на губернии ниже сего означенные, завоеванные оружием Его императорского Величества в нынешнюю войну от Державы шведской, а именно:…. Губернии сии со всеми жителями, городами, портами, крепостями, селениями и островами, а равно их принадлежности, преимущества, права и выгоды, будут отныне состоять в собственности и державном обладании Империи Российской и к ней навсегда присоединяются». Таким образом, вопросы, связанные с определением и закреплением территории государства с правовой точки зрения были весьма проработаны и юридически закреплены, прежде всего, на уровне международного права.

Перераспределение территории в дореволюционный период осуществлялось как в результате военных действий, так и мирным путем, например: Декларация о взаимной переуступке городских земель Русской - в Стокгольме и Шведской в Москве, заключенный в Санкт-Петербурге 23 мая (4 июня) 1874г., в ряде случаев это носило возмездный характер, так Договор, заключенный между Россией и Северо-Американскими Соединенными Штатами в Вашингтоне 18 (30) апреля 1867г., об уступке Северо-Американских колоний: предусматривал, что «Его Величество Император Всероссийский сим обязуется уступить Северо-Американским Соединенным Штатам, немедленно по обмене ратификаций, всю территорию с верховным на оную правом, владеемую ныне Его Величеством на Американском материке, а также прилегающие к ней острова. За уступку означенных территорий Штаты платят России 7,200,000 долларов золотою монетою »^[9].

Основной целью заключения соответствующих международных договоров, закрепления государственных границ, установления режима приграничных территорий, конечно же, являлись вопросы, связанные с обеспечением безопасности, ведь передел «мирового пирога» в рассматриваемый период времени происходил весьма активно. Как известно, развитые государства вели активную политику, связанную с завоеванием новых территорий и установлением колониальной зависимости. При этом, империализм как черта политического курса российского государства был, прежде всего, направлен на обеспечение геополитической устойчивости и внешней безопасности. По мнению Миронова Б.Н. российская власть руководствовалась в первую очередь геополитическими соображениями: обеспечение прочных границ, обретение незамерзающих портов, воспрепятствование захвату пограничных территорий или включение их в сферу своего влияния^[11]. Данная политика отличалась от колониализма европейских государств, прежде всего тем, что «не было делом экономического расчета. Россия постепенно овладела своими окраинами и на западе, и на востоке в силу чисто политических побуждений, как необходимым условием обеспечения своего могущества и независимости»^[12]. Хотя определенный экономический расчет, при этом, несомненно был.

Помимо указанных характеристик на стыке национального и международного права российское государство в рассматриваемый перод времени продолжало становление таможенного и миграционного режимов, как важных составляющих национальной безопасности. Рассматривая категорию безопасность в широком контексте целесообразно говорить не только об охране государственных границ с целью обеспечения целостности своей территории, но и рассматривать вопросы пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов и товаров.

Торговые отношения изначально лежали в основе межгосударственного сотрудничества и развивались очень интенсивно. Российское государство придавало большое значение соблюдению и разработке правил международной торговли, не забывая о вопросах собственной, в том числе экономической безопасности.

Ученые-экономисты того времени выделяли следующие цели таможенной политики: фискальная, протекционная и обеспечение благоприятного торгового баланса, при этом фискальная цель ставилась, как правило, превыше двух остальных, которые, однако, также нельзя упускать из внимания.

Основу таможенной политики российского государства составляли акты внутреннего законодательства, регламентирующие процесс сбора и размеры тарифных платежей.

При этом, как отмечал профессор Н.Н. Шапошников «Таможенные пошлины являлись источником дохода иногда довольно значительного; и наша казна, всегда нуждавшаяся в средствах, в расчете на увеличение своего дохода охотно шла на повышение и установление таможенных пошлин»^[13]. Несмотря на первичность фискальной цели таможенной политики, протекционистская тенденция в них также имела место. В Высочайшем указе министру финансов от 16 августа 1890 года содержалось следующее: «… в видах преуспеяния отечественной промышленности произвести общий пересмотр таможенного тарифа для приведения его в надлежащее соответствие с современными нуждами русской промышленности и для равномерного ограждения и оживления всех ея отраслей» ^[14]. В результате, по тарифу, установленному в 1891 году ввоз иностранных товаров облагался пошлиной в 33%, в то же время импорт – низкими пошлинами. Таким образом, пошлины были повышены для 63 % всего нашего ввоза, некоторые ставки подняты в два и более раз ^[15].

Миграционная политика также стала предметом заинтересованности государств. В целом, власти российского государства до революционных событий в Европе весьма благосклонно относились к иностранцам, приезжающим в наше государство, однако, начиная с французской революции и наполеоновских войн ситуация несколько изменилась, исходя из политических интересов. Стали вводится ограничения в правила въезда ^[16] в страну, пребывания^[17] и выезда. Таким образом, российское законодательство рассматриваемого периода весьма детально регулировало обозначенные вопросы: «Иностранцы всех вообще наций имеют право свободного приезда и пребывания в России, а равно и выезда из оной, на основании правил, установленных в Уставе о паспортах ^[18], согласно которому «все иностранцы, приезжающие в Россию из-за границы, как сухим путем, так и на кораблях… должны иметь для пропуска их в пределы Империи паспорты от Российских миссий и Консульств, при иностранных державах находящихся».

При этом, в целях обеспечения собственных интересов, российское государство предпринимало различные меры, направленные и на увеличение численности населения, в том числе за счет притока иностранцев. Интерес для российского государства представляли, в том числе, иностранцы, которые могли внести вклад в вопросы воспитания, развития образования и науки, при этом, в Циркуляре министерства иностранных дел от 24 июня 1831 года миссиям было поручено внушать всем иностранцам, желающим ехать в Россию для посвящения себя воспитанию юношества, чтобы они снабжали себя нужными документами о своем состоянии, образовании, вероисповедании и поведении, кроме того, собирать и сообщать министру народного просвещения через министра иностранных дел сведения о таковых людях ^[19].

При этом, на основании ст. 555 Устава паспортного, иностранцам, приезжающим в Россию с срочными паспортами, дозволялось жить в России, не смотря на сроки, назначенные в национальных паспортах.

На основании анализа российского законодательства XIX века, пребывание иностранных подданных (за исключением евреев), в пределах Российской империи, ничем не ограничивалось, однако, постепенно, уповая на вопросы безопасности, государство стало принимать меры, направленные на ограничение владения недвижимым имуществом в пограничных территориях^[20], в ряде случаев, на уровне внутреннего законодательства устанавливались и иные ограничения.

Учитывая активность России в вопросах присоединения новых территорий на практике также часто возникал вопрос относительно подданства населения данных территорий. По обыкновениям, сложившимся в международной практике к рассматриваемому периоду времени, желающим предоставлялось право сохранить старое подданство, но под условием выселения и продажи своей недвижимости в течении определенного срока ^[21]. Например, Фридрихсгамский мирный договор в ст.10 устанавливал, что «Подданные обеих Высоких Держав, поселившиеся в одной из двух земель, то есть в Швеции или Финляндии, будут иметь совершенную свободу селиться в другой в продолжении трех лет, считая со дня размена ратификаций настоящего Трактата, но обязаны продать или уступить в помянутое срочное время имения свои подданным той державы, коей владения пожелают они оставить. Имения тех, кои при истечении помянутого срока не исполнят сего постановления, будут проданы с публичного торга судебным порядком и вырученные за то деньги доставятся их владельцам».

При характеристике вопросов национальной безопасности нельзя упускать из внимания вопросы формирования единой мирополитической системы и мирового правопорядка, которые с организационной точки зрения начались именно в XIX веке при непосредственном участии российского государства.

На обсуждение конгрессов и конференций рассматриваемого перода времени выносились различные вопросы, являвшиеся предметом совместной заинтересованности государств, но прежде всего, вопросы войны и мира, формирования международного правопорядка. Выделим «главные конгрессы» XIX в.: 1815 г. - Венский, 1818 г. - Ахенский, 1820 г. - Троппаупский, 1821 г. - Лайбахский, 1822 г. - Веронский, 1856 г. - Парижский, 1878 г. - Берлинский.

Формирование системы международной безопасности началось с Венского конгресса 1815 года. Венская международная система, образованная по завершении наполеоновских войн в 1815 г. сформировала новый международный порядок, просуществовавший с незначительными изменениями до начала XX века. 28 мая (9 июня) 1815 г. был подписан акт Венского конгресса, решения которого имели огромное значение как для общеполитической истории Европы, так и для развития международного права в самых различных сферах, в том числе в вопросах обеспечения национальной безопасности.

Венский конгресс утвердил принцип легитимизма в международных отношениях, что способствовало созданию устойчивого международного порядка, основанного на четких правилах и принципах взаимоотношения государств. Со времени Венского конгресса одним из приоритетных направлений внеш­ней политики Российского государства Александр I и его последователи считали охранение внешнеполитического статуса Европы на основе принципов Венского конгресса. Участники рассматриваемого конгресса согласились принять принцип легитимизма за основу своей политики, что означало усиление борьбы с револю­ционным и национально-освободительным движением, которые при тех условиях, безусловно, считались преступными. С этой целью и был создан «Священный союз», акт которого, лично состав­ленный Александром I, был подписан 14 (26) сентября 1815 г. первоначально Рос­сией, Австрией и Пруссией, а затем вскоре в интересах сохранения европейского мира объединил почти все государства Ев­ропы (в стороне остались Великобрита­ния, Турция, Церковная область). «Трактат Братского Христианского Союза» ^[22] обязывал государей «как в управ­лении вверен­ными им государствами, так и в политических отношениях ко всем другим прави­тельствам», руководствоваться евангельскими заповедями любви, правды и мира, «которые, отнюдь не ограничиваясь приложением их единственно к частной жизни, долженствуют напротив того непосредственно управлять волею царей и водительствовать всеми их деяниями, яко единственное средство, утверждающее человеческие постановления и вознаграждающие их не­совершенства». Поэтому, государи, соединенные «узами действительного и не разрывного братства», зая­вили, что «во всяком случае, и во всяком месте станут подавать друг другу посо­бие, подкрепление и помощь; в отношении же к поддан­ным и войскам своим они, как отцы семейств, будут управлять ими в том же духе братства, которым они одушевлены, для охранения веры, мира и правды». Вместе с тем, они приглашали «своих подданных со дня на день утверждаться в правилах и деятельном испол­нении обязанностей, в которых наставил человеков Божест­венный спаситель», и призывали присоединиться к Священному Союзу все дру­гие державы, «желаю­щие торжественно признать в сем акте священные правила» и чувствующие, «сколь нужно для счастья колеблемых долгое время царств, дабы истины сии впредь содействовали благу судеб человеческих».

Практическое осуществление вышеуказанная мысль нашла в Четверном Союзе, который был заключен 8 (20) ноября 1815 г. между Россией, Англией, Пруссией и Австрией. Присоединением Франции (Ахенский конгресс 1818 г.) союз этот расширился в «Пентархию великих держав», которая присвоила себе право решать участь Европы. Имелось в виду обеспечить не только сохранение территориального деления государств, но и внутренний порядок от революционных посягательств. Для решения общеевропейских дел великие державы собирались на конгрес­сах в Ахене в 1818 г., в Троппау 1820 г., в Люблянах 1821 г., и в Вероне 1822 г. В декларации Ахенского конгресса от 3 (15) ноября 1818г. европейские державы признали «своею главною неприменною обязанностью во всех сношениях как между собой, так и с другими державами, следовать неуклонно указаниям народного права: ибо единственно исполнением предписаний оного в мирное время могут быть действительно обеспечены независимость каждого из правительств и твердость общей политической системы». Прото­кол конгресса в Троппау, подписанный Россией, Австрией и Пруссией 19 ноября 1820 г. провозглашал следующие принципы: 1. Государства, входящие в состав европейского союза, которые во внут­реннем своем устройстве подверглись вслед­ствие мятежа изменениям, угрожаю­щим своими последствиями другим государ­ствам, этим самым перестают быть составною частью сказанного союза … до тех пор, пока их положение не будет представлять гарантии законного порядка и прочности. 2. Союзные державы не ограничатся объявлением такового исключе­ния, но … обязуются отказать в своем признании всех изменений, совершенных путями незаконными. 3. Если государства, в которых … совершаются такие пере­мены, возбу­дят в других странах опасения … и если союзные державы будут в со­стоянии иметь на них серьезное и благодетельное воздействие, они употребят … предва­рительно дружественные усилия, а затем принудительную силу ^[23].

Итак, фактически, в XIX веке на уровне международного права активно формировалась новая, довольно устойчивая система международных отношений, направленных, в том числе на обеспечение национальной безопасности государств, оформилась и была признана категория суверенитета, юридически были закреплены территориальные пределы европейских государств, сформирована система баланса основных держав, которые на основе национального права и преимущественно двухсторонних договоров прилагали все большие усилия для обеспечения и реализации собственных интересов с учетом норм международного права.