On the issue of doctrinal and legal criteria of optimization of legal regulation

Belyaeva Galina Serafimovna Doctor of Law Professor, the department pf Administrative and International Law, Belgorod State National Research Univeristy 308015, Russia, Belgorod, Pobedy Street 85 belvp46@gmail.com Other publications by this author

Вначале – о значении понятия «оптимизация» (от лат. optimus наилучший), суть которого заключается в следующем: выбор наилучшего (оптимального) варианта из множества возможных; улучшение какого-либо процесса для достижения его максимальной эффективности (подчеркнуто нами – Г.Б.). Другими словами, оптимизация, как процесс, направлена на повышение эффективности и достижение ее максимума в тех или иных процессах или явлениях. Не случайно категория эффективности права (норм права, правовых средств) еще в советской юридической науке отождествлялась с оптимальностью, правильностью, обоснованностью и целесообразностью ^{[1, с. 143; 2, с. 41-44; 3, с. 200; 4]}.

Классической дефиницией «эффективность права», полагаем, следует считать определение, данное авторским коллективом (В.В. Глазырин, В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко) в 1980 году, суть которого в состоит соотношении фактического результата действия норм права и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты ^{[5, с. 22]}. Условия эффективности действия нормы, по мнению данных авторов, относятся: 1) к самой норме; 2) к деятельности правоприменительных органов; 3) к особенностям правосознания и поведения граждан, соблюдающих или нарушающих требования правовой нормы. Соединение этих условий воедино обеспечивает высокую эффективность действия правовой нормы. Даная теория получила наименование «целевая концепция эффективности».^{[5, с. 76, 80-83; 6, с. 70-71; 7, с. 44]}.

Следуя постулатам данной концепции, можно сказать, что применительно к процессу оптимизации правового регулирования, его эффективность будет определяться условиями, относящимися к правовым нормам, его закрепляющим (их качеству, системности, адекватности общественным отношениям); к деятельности реализующих его властных субъектов – правоприменительных органов (органов исполнительной власти, судов, прокуратуры, органов местного самоуправления и т.д.), а также к особенностям правосознания и поведения субъектов, правомерно реализующих свои права и интересы или нарушающих его требования ^[8].

Сторонники так называемой «полезной» концепции под эффективностью правовых норм понимают их действенность, результативность, то есть способность оказывать влияние на общественные отношения в определенном, полезном для общества направлении ^{[9, с. 3; 10, с. 31-35; 11, с. 25; 12, с. 93]}.

Для современных исследований в области эффективности права характерны плюралистические (интегративные) подходы.

По мнению С.А. Жинкина, определение эффективности норм законодательства включает целый ряд аспектов: целевой (функционально-целевой); социальный; экономический; психологический ^{[13, с. 10-11]}. С данными аспектами эффективности норм права следует в целом согласиться. Тем более что автор выделяет их в большей степени в качестве основных ориентиров правотворческой деятельности государства по совершенствованию норм законодательства, повышению их эффективности, а не как требования, которым должна соответствовать норма законодательства.

В свою очередь, О.В. Шмалий эффективность административно-правовой нормы видит в том, насколько выраженное в ее диспозиции правило поведения способствует достижению целей правового регулирования общественных отношений в определенных социально-экономических условиях. Указанные цели как выявленные в результате нормотворческой деятельности социальные потребности выступают детерминантной правового воздействия. Объективизация цели достигается путем правоприменительной деятельности, в результате которой норма права обретает конкретную форму реализации ^{[14, с. 24]}. И, действительно, в этом определении можно говорить о сочетании правотворческого и правоприменительного аспекта, которые одинаково важны при оценке эффективности права (его норм, институтов, юридической деятельности и др.).

В.А. Юсупов полагает, что проблема эффективности применения права, включает ряд вопросов организационно-правового характера: эффективность применения норм права, эффективная организация работы государственных органов, выработка эффективных актов и быстрота их доведения до адресатов, эффективность воспитательного воздействия на управляемые субъекты ^{[15, с. 118]}. И с этим мнением можно согласиться, поскольку в нем отражается комплексность в оценке эффективности права.

Таким образом, в результате анализа научной литературы по проблеме оценки эффективности правовых норм (правового регулирования, правоприменительных актов, юридической деятельности и т.д.) можно сделать следующие предварительные выводы, ценные для дальнейшего рассмотрения путей оптимизации правового регулирования.

Первое, на что следует обратить внимание: представляется не совсем корректным, с нашей точки зрения, сводить проблему эффективности права только к проблеме соответствия целей, закрепленных законодателем, реально наступившим результатам.

Во-вторых, предлагаем выделять следующие критерии комплексной оценки эффективности права:

- соотношение между целями правовой нормы и реально наступившими результатами, то есть ее результативность;

- соответствие нормы права социальным ценностям и интересам (потребностям).

Наряду с этим, для обеспечения эффективности правового регулирования необходимы такие условия, как: известность для адресатов, понятность и непротиворечивость правовых норм, соразмерностью социальных целей и юридических средств достижения этих целей, действенная работа правоприменительных органов, включая правоохранительные органы и суды.

В то же время основным критерием оценки эффективности правового регулирования является, конечно же, степень реализации его целей. В этом плане важное значение приобретает корректная постановка (формальное определение) целей правового регулирования в конкретных сферах в нормативно-правовых актах: с одной стороны, они должны быть социально обусловлены: соответствовать уровню социально-экономического и политического развития общества, адекватными его правосознанию и правовой культуре, важнейшим социальным ценностям и идеалам; с другой стороны, - реальными, достижимыми, точными и четкими (однозначными).

В то же время нельзя не отметить, что цель не всегда однозначно и четко формулируется законодателем. Так, Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», (сохранивший свою юридическую силу до 01.09.2013) не содержал формулировки целей, для достижения которых был принят данный нормативный акт. Данный пробел не смогли восполнить и специальные нормы, определяющие принципы государственной политики и задачи законодательства в сфере образования. Таким образом, правовое регулирование в сфере образования было лишено четких целевых ориентиров и оказалось слабо защищено от достаточно вольных трактовок его отдельных положений исполнительными органами государственной власти в пользу ведомственных узких интересов и в ущерб образовательным правам граждан, закрепленным в Конституции РФ и конкретизированным в данном Законе.

Действующий Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» уже содержит специальную статью, в которой не только закрепляются, но и разграничиваются цели и задачи правового регулирования в сфере образования. Так, в соответствии со ст. 4 Закона целями правового регулирования отношений в сфере образования являются установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, создание условий развития системы образования, защита прав и интересов участников отношений в сфере образования. Основными задачами правового регулирования отношений в сфере образования являются: обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование; создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации; создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования; определение правового положения участников отношений в сфере образования; создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства; разграничение полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Отсутствие в тексте нормативно-правовых актов формулировок целевых ориентиров приводят к возрастающему использованию в правоприменительной практике средств телеологического толкования. Так, подобный вид разъяснения встречается достаточно часто в практике Конституционного Суда РФ и выражается в его Постановлениях и особом мнении его судей. В качестве иллюстрации сказанного можно назвать Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко, в котором, в частности, разъяснялась цель этих документов.

Надо также сказать, что в ряде случаев важное значение приобретает не только четкая формулировка в нормативно-правовых актах целей правового регулирования, но и целей, которые не должны перед ним ставиться в силу того, что они не могут быть достигнуты. Данному положению корреспондирует закрепление в ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ правила, согласно которому административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.

По нашему убеждению, проблема закрепления целей правового регулирования в действующем законодательстве представляется более масштабной, чем недочеты и технические погрешности в правотворческом процессе при формировании текста будущего нормативно-правового акта. Зачастую цели правового регулирования не всегда формально определены и по той причине, что отсутствуют стратегические цели и направления развития государства и права в определенных сферах, что не может не сказаться и на целеполагании в правотворческом процессе.

В ряде случаев данный пробел ликвидируется Указами Президента РФ, закрепляющими Стратегии государственной политики в той или иной области. Так, например, Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 19.12.2012 № 1666 представляет собой систему современных приоритетов, целей, принципов, основных направлений, задач и механизмов реализации государственной национальной политики Российской Федерации и принята в целях координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и органов местного самоуправления в сфере государственной национальной политики Российской Федерации, обеспечения их взаимодействия с институтами гражданского общества.

Справедливо по этому поводу замечание Ю.А. Тихомирова: «Пагубна недооценка выбора целей и подмена их ad hoc текущими запросами. В этом плане следовало бы тщательно готовить концепции, полнее и точнее определять преамбулы и цели закона как нормативную ориентацию для перехода в новые состояния. Увы, беспрерывные поправки в Земельный кодекс и другие кодексы РФ свидетельствует о потере в них правовой перспективы» ^{[18, с. 6]}.

Изложенное с необходимостью требует последовательного принятия на государственном уровне специальных стратегий (программ, концепций), закрепляющих современные приоритеты, цели, принципы, основные направления, задачи и механизмы реализации государственной политики в различных сферах общественной жизни и своевременное отражений данных ориентиров в действующем законодательстве, регламентирующем данные области.

Исключительно важно, чтобы каждый нормативный акт содержал либо в преамбуле, либо в первых статьях указание на те цели, которые правотворческий орган хотел бы достичь с его помощью. Данное положение следует закрепить в федеральном законе о нормативных правовых актах в качестве общеобязательного правила, в противном случае субъекты права вынуждены будут сами определять цели правового регулирования, толковать положения закона в выгодном для себя варианте.

Показатели эффективности правового регулирования могут проявляться в определении эффективности деятельности органов и организаций в экономической и социальной сфере.

Так, Указом Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» утверждена система критериев (их перечень) оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Оценка эффективности управления осуществляется путем анализа состояния и динамики развития социальных сфер через призму:

- ожидаемой продолжительности жизни при рождении;

- численности населения;

- объема инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств);

- оборота продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями;

- объема налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

- уровня безработицы в среднем за год;

- реальных располагаемых денежных доходов населения;

- удельного веса введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда;

- доли выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений;

- смертности населения (без показателей смертности от внешних причин);

- оценки населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, следует отметить, что полноценный правовой механизм оценки эффективности деятельности указанных органов окончательно не создан, поскольку принятая во исполнение Указа Президента от 21.08.2012 № 1199 «Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» фактически сводит опосредуемый ею контроль только к информационной составляющей.

Как представляется, данные параметры эффективности могут иметь субсидиарный характер по отношению к юридическим критериям, позволяющим более объемно охарактеризовать рациональность деятельности государственных органов.