Clearance and development of the police legislation in the area of

Shayakhmetova Tat'yana Evgen'evna Adjunct of the Department of Theory and History of State and Law at Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia 620107, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Vokzal'naya, 21 Tatjanaermakovich@rambler.ru Other publications by this author

Законодательство как инструмент в руках государства играло и играет особую роль в реализации внутриполитических установок. В государстве только закон должен определять сферу деятельности того или иного государственного механизма, его структуру, функции и назначение. И именно законом должна регулироваться деятельность органов внутренних дел. Исторический опыт показывает, что для создания прочной правовой базы деятельности полиции, необходимо знать и учитывать не только современное состояние отечественной и зарубежной законодательной базы, но и использовать имеющийся опыт становления и развития законодательства о полиции в дореволюционной России. В статье рассматривается три вопроса: (1) обеспечение продовольственной безопасности в Российской империи, (2) участие полиции в организации общественного призрения и (3) осуществление полицейского надзора в сфере охраны здоровья населения.

Институционализация полицейского законодательства во второй половине XIX-начале XX в. опиралась на его структуру, определенную при создании Свода законов Российской империи 1832 г. В рамках его раздела – «Уставы благочиния» (т. XIII-XIV) – были распределены по направлениям регулирования, консолидированы ранее изданные узаконения, относящиеся к полицейскому праву. Переиздания Свода законов 1842 и 1857 гг. сохранили заданную направленность систематизации полицейских узаконений и определили основные направления правового регулирования в данной сфере. Полицейские узаконения по мере издания консолидировались по отдельным сводам полицейских уставов – Свод уставов об обеспечении народного продовольствия, Свод учреждений и уставов об общественном призрении, Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части, Свод уставов о паспортах и беглых, Свод уставов о цензуре, Свод уставов о предупреждении и пресечении преступлений, Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и о ссыльных.

В т. XIII Свода законов, называвшемся «Своды Уставов благочиния» содержались Свод уставов об обеспечении народного продовольствия, Свод учреждений и уставов об общественном призрении, Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части.

И. А. Андреевский писал, что «благочиние – юридический термин, обозначающий со времени русской кодификации законодательство о мерах, обеспечивающих безопасность» ^[1].

Профессор Харьковского университета И. Платонов в своем сочинении «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», определяет науку о благоустройстве и благочинии, в широком смысле слова, как «такую часть законодательства, которая имеет целью определение мер к устроению материального и нравственного благосостояния народа путем как положительным (Благоустройство), так и отрицательным (Благочиние)» ^[2].

Говоря о благочинии государственном, И. Платонов отмечает его двоякую сущность: в высшем и низшем смысле. В высшем смысле оно рассматривается как система правительственных мер и учреждений, которые имеют целью предупреждение и пресечение явлений зла физического и нравственного, и коими обеспечивается верность исполнения и действия законов. Это представляет собой понятие о полиции в высшем смысле слова.

В низшем смысле слова полиция означает орган исполнительной власти, исполняющий все правительственные меры и распоряжения относительно безопасности и исполнения законов. Что касается Свода законов Российской империи, то благочиние представлено здесь в высшем его значении ^[3].

Профессор А. Я. Антонович в своем труде «Курс государственного благоустройства (полицейского права)» писал, что «мероприятия, направленные к организации народного благосостояния, могут быть сведены к двум категориям: к созданию условий безопасности и к созданию условий материального и духовного благосостояния. Соответственно, разделяют полицейское право на два отдела: благочиние и благоустройство. Первый отдел преимущественно обнимает собою право, устанавливающее то, чего не должно делать. Второй обнимает ряд постановлений преимущественно положительного характера» ^[4].

Это деление выглядит весьма условно, так как многие из мер благочиния могут быть надлежащим образом объяснены только в связи с их мерами благоустройства и наоборот. В первый отдел автор в числе полиции населения, полиции сил природы, полиции капитала включал содействие развитию населения в физическом и духовном отношении.

По мнению И. Тарасова в узком смысле слова «законы Благоустройства и Благочиния государственного представляют совокупность мер по устроению физического и материального благосостояния» ^[5].

П. Н. Шеймин, отмечал, что «в полицейской деятельности государства нужно различать деятельность положительную и отрицательную. И на этом отличии основано разделение полиции безопасности и полиции благосостояния, что и отразилось при составлении Свода полицейского права. Так, законы благосостояния излагались под именем благоустройство отдельно от законов безопасности, названных редакторами благочинием» ^[6].

Полицейское законодательство в Российском государстве оформлялось по двум направлениям: обеспечение «безопасности» и обеспечение «благосостояния». Этот вывод можно сделать, изучив российские узаконения XVII-XIX вв. Законодательные акты, обеспечивающие «безопасность», включали нормы, регламентирующие систему контроля передвижения населения, деятельность общественных объединений, цензуру печати, систему и организацию уголовного сыска, предупреждение и пресечение правонарушений, исполнение наказания. Нормы, обеспечивающие «благосостояние», регламентировали надзор за врачебным и строительным делом, охрану природных ресурсов, общественное призрение престарелых и неимущих, обучение и др.

1. Обеспечение продовольственной безопасности в Российской империи. Обеспечение продовольственной безопасности в Российской империи являлось одной из важнейших функций государственного механизма. Однако это было несвойственное направление деятельности правоохранительного органа, непосредственно осуществляющего борьбу с преступностью, если сравнивать с уровнем развития современной правоохранительной системы. Представители юридической науки и практики России XIX в. неоднозначно относились к компетенции полиции в сфере обеспечения продовольственной безопасности. Так, П. М. Майков писал в своем труде «О Своде законов Российской империи», что «…едва ли правила устава о народном продовольствии могут в чем-либо способствовать благочинию» ^[7].

Однако еще вначале XIX в. М. М. Сперанский был убежден, что именно участие полиции в обеспечении народного продовольствия позволяет предупреждать преступления. В своих проектах, касающихся устройства полиции, вторым направлением предупредительной деятельности после обеспечения нравственности он определил обеспечение продовольствия и народного здоровья. Объяснил он это объективными причинами преступности: «Нужда часто рождает преступление, и потому, чтоб предупредить преступление, должно, прежде всего, предупредить нужду» ^[8]. Добиться этого можно было при наличии достаточных запасов продовольствия, а также благодаря контролю и надзору за их накоплением, хранением и использованием. Регламентация этой деятельности содержалась в Уставе об обеспечении народного продовольствия, который располагался в т. XIII Свода законов Российской империи.

Свод уставов об обеспечении народного продовольствия состоял из 804 статей ^[9], сгруппированных в отделения, главы и разделы по предмету регулирования.

Первый раздел – «Об обеспечении народного продовольствия в губерниях вообще» - восемь глав (ст. 1- 279). Второй раздел – «Об обеспечении народного продовольствия в некоторых губерниях в особенности» - десять глав (ст. 280 – 687). Третий раздел – «Об обеспечении народного продовольствия в городах» - пять глав (ст. 688 – 804).

Полиция, не смотря на то, что не имела в собственном распоряжении каких-либо продовольственных средств, наблюдала за количеством и качеством продовольственным запасов, информировала об этом высшие органы государственной власти, в экстренных случаях принимала неотложные меры по снабжению населения продовольствием. В эту же сферу входила деятельность полиции по контролю и надзору за умеренностью цен на продовольствие, а также за верностью мер и весов в торговле продуктами.

Согласно Своду уставов об обеспечении народного продовольствия общее попечение о народном продовольствии принадлежало к предметам ведомства Министерства внутренних дел. В свою очередь, местный надзор в данной сфере осуществлялся главными начальниками губерний, а также губернаторами и градоначальниками. Деятельность по обеспечению продовольствием населения городов, наряду с органами городского общественного управления, организовывали руководители местных полицейских органов.

Сотрудники полиции осуществляли надзор за соблюдением данного законодательства при организации и функционировании сельских запасных магазинов, так как в некоторых местностях их состояние оставляло желать лучшего.

Примером может служить, сложившаяся в 60-х гг. XIX вв. опасная ситуация в Слободском уезде Вятской губернии: «То по истине самое плачевное положение, в котором находится Слободской уезд в отношении обеспечения народного продовольствия. …всю безотрадность положения крестьян Слободского уезда, для которых даже и не в особенно потрясающих несчастных случаях в хозяйстве необходимо пособие из продовольственного капитала, так как магазины почти совсем опустели, а отказывать в пособии значит окончательно убить хозяйства поселян и, следовательно, лишить их средств к дальнейшему существованию» ^[10]. В связи с этим земской полиции приходилось выполнять значительный объем мероприятий в сфере обеспечения продовольственной безопасности сельских жителей.

Под непосредственным контролем местных органов полиции находились казенные запасные магазины. Вначале XIX в. в Санкт-Петербурге, благодаря участию полиции, удалось организовать функционирование казенных запасных продовольственных магазинов на достаточно высоком уровне.

В Москве обеспечение населения продовольствием осуществляло Московское провиантское правление. Полиция курировала данную деятельность и оказывала содействие. На нее возлагалась задача обеспечения законности в сфере снабжения жителей столицы продуктами питания, что достигалось осуществлением надзора за соблюдением законодательства о народном продовольствии.

Также, требовался строгий учет и оценка количества и качества продовольствия. В связи с этим, сотрудники полиции регулярно командировались в комиссии Московского провиантского правления с целью освидетельствования провиантских магазинов – на предмет состояния самого здания, возможности хранения в нем соли, зерна или муки, пожарной безопасности и защищенности от возможности проникновения и хищения содержимого.

Таким образом, участвуя в проверках, а также в ходе повседневной служебной деятельности, сотрудники полиции собирали сведения о количестве и качестве продуктов в запасных провиантских магазинах. По результатам этой деятельности составлялись соответствующие ведомости: околоточными надзирателями в столицах и приставами. Собирались в Управах благочиния и направлялись в Министерство внутренних дел. Данные о продовольствии, предоставленные из полиции сопоставлялись с ведомостями о продовольствии, полученными из учреждений. Эта процедура проходила в Хозяйственном департаменте. Такая двойная отчетность была необходима, чтобы избежать необоснованных «приписок».

Итак, функция по обеспечению продовольственной безопасности имела позитивное значение в практической деятельности полиции. Обладая информацией о состоянии продовольственного обеспечения населения, она могла прогнозировать состояние преступности. В связи с этим у полиции были следующие способы реагирования: 1) она могла, используя свои контрольно-надзорные полномочия, добиться надлежащего исполнения своих обязанностей в данной сфере соответствующими органами и учреждениями; 2) полиция в отдельных случаях могла сама в определенном объеме обеспечить население продуктами первой необходимости – из запасов казенных продовольственных магазинов; 3) в случае, если этих мер было не достаточно, то полиция имела время и возможность применить специальные меры предупреждения правонарушений: усилить паспортный режим, усилить наряды по охране общественного порядка.

Таким образом, в XVIII-XIX вв. полиция являлась ключевым звеном в системе обеспечения продовольственной безопасности Российской империи.

2. Участие полиции в организации общественного призрения. Полиция участвовала не только в обеспечении продовольственной безопасности государства, но и в области общественного призрения. Это проявлялось в усилиях органов государства в сфере общественного призрения, в первую очередь Министерства внутренних дел Российской империи, которое отвечало за его организацию на центральных и периферийных уровнях, стремившихся:

1) дать приют нуждающимся, то есть удовлетворить их насущные физические потребности, принять меры по спасению от духовного разложения, а также иные меры воспитательного характера; с этой целью здоровых лиц, занимавшихся нищенством, направляли на принудительные работы, тем самым не допуская иждивенчества;

2) обеспечить общественную безопасность, в первую очередь, путем защиты общества от негативных последствий распространения нищенства и бродяжничества, предупреждением и пресечением этих общественно вредных социальных явлений как одного из факторов распространения преступности и инфекционных болезней;

3) принять пусть минимальные, но действенные меры по предупреждению обнищания населения, тем самым, сглаживая социальную напряженность, и в то же время, защищая интересы господствующих классов.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим правоотношения в исследуемой сфере, являлся Устав об общественном призрении, включенный в т. XIII Свода законов Российской империи, однако при этом правовые нормы, касающиеся общественного призрения, не были сконцентрированы в одном месте, а нашли своё отражение во всех частях Свода. Внимание к законодательной регламентации общественного призрения было продиктовано тем, что правительство рассматривало призрение как даруемую властью милость и постоянно это подчеркивало.

Свод учреждений и уставов об общественном призрении состоял из двух книг, содержавших 1711 статей ^[11], сгруппированных в отделения, главы и разделы по предмету регулирования.

Книга первая – «Учреждения и уставы приказов общественного призрения и заведений, состоящих под их ведомством» - 26 глав. Первый раздел - «Общее учреждение приказов общественного призрения» - восемь глав (ст. 3 – 371). Второй раздел – «Общий устав об управлении заведений, подведомственных приказам общественного призрения» - пять глав (ст. 372 – 729). Третий раздел – «Особенные учреждения приказов общественного призрения» - семь глав (ст. 730 – 1156). Четвертый раздел – «Особенные постановления об управлении заведений общественного призрения в некоторых городах» - шесть глав (ст. 1159 – 1370).

Книга вторая – «Учреждения и уставы заведений общественного призрения, состоящих вне ведомства приказов» - 10 глав. Первый раздел – «О заведениях общественного призрения, обществах и кассах благотворительных, особо заведываемых министерством внутренних дел» - три главы (ст. 1372 – 1526). Второй раздел – «Об императорском человеколюбивом обществе» - четыре главы (ст. 1527 – 1559). Третий раздел – «О призрении бедных разных ведомств» - три главы (ст. 1560 – 1711).

Приказы общественного призрения создавались в соответствии с «Учреждением для Управления губерний Российской империи» 1775 г. В каждой губернии Приказу общественного призрения передавалась «социальная сфера»: на него возлагалась обязанность устраивать и содержать школы и богоугодные заведения. Приказы эти являлись полугосударственными - полуобщественными коллегиальными учреждениями. Первоначально они подчинялись Сенату, а в 1803 г. были переданы в ведение Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел. МВД контролировало финансовую деятельность приказов, состоящие в их ведении образовательные и богоугодные заведения, устанавливало штаты приказов и подведомственных им учреждений.

3. Осуществление полицейского надзора в сфере охраны здоровья населения. Одним из условий, необходимых для материального благосостояния народа, является осуществление мероприятий, направленных на охрану здоровья населения. Н.Ф. Рождественский в своей докторской диссертации писал, что «сохранение жизни и здоровья необходимо как для самого назначения человека, так и для безопасности и благосостояния государства. Вот почему правительство употребляет различные меры к сохранению здравия своих подданных. Совокупность таковых мер составляет предмет медицинской полиции. Под именем медицинской полиции я разумею ту часть государственного благоустройства и благочиния, которая учит, каким образом под надзором и при содействии правительства сохраняется и, в случае потери оного, восстанавливается здравие человека ^[12].

Под медицинской полицией следует понимать систему предусмотренных законодательством мер, осуществляемых государством и направленных на обеспечение здоровых условий жизни, предупреждение болезней путем устранения причин, способствующих их возникновению, и на прекращение возникших заболеваний ^[13].

Большое значение в правовой регламентации медицинской деятельности в России в XIX в. имеет Устав врачебный ^[14] – систематизированный документ, который определил правовое обеспечение врачебно-санитарной деятельности в Российской империи до 1917 г.

Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части состоял из трех книг – Учреждения врачебные, Устав медицинской полиции, Устав судебной медицины, содержавших 1866 статей ^[15], сгруппированных в отделения, главы и разделы по предмету регулирования.

Книга первая – «Учреждения врачебные» - 14 глав. Первый раздел – «О местном медицинском управлении в губерниях» - четыре главы (ст. 8 – 189).

Второй раздел – «О местном управлении аптекарской части» - две главы (ст. 190 – 436). Третий раздел – «Об испытании лиц, посвящающих себя службе по медицинскому ведомству или практике врачебной, и о содержании сих лиц» - две главы (ст. 437 – 553). Четвертый раздел – «Учреждение управления разных больничных заведений и управления минеральных вод» - две главы (ст. 554 – 612). Пятый раздел – «Особенные учреждения и уставы некоторых врачебных управлений» - четыре главы (ст. 613 – 852).

Глава вторая книги первой "О врачах" регулировала вопросы распределения врачей по городам и уездам, определяла круг обязанностей городовых и уездных врачей, закрепляла меры противодействия незаконному врачеванию. Чтобы исключить последнее, Медицинский департамент МВД ежегодно издавал общий список или календарь с перечнем всех лиц, как состоящих на службе, так и вольнопрактикующих. Кроме этого, предусматривалась ответственность врача в виде уголовного преследования за ненадлежащее оказание медицинской помощи.

Главы третья и четвертая книги первой содержали штаты акушеров в столицах и губернских городах, повивальных бабок в уездах, в губернских и областных центрах. Выдача свидетельств на звание повивальных бабок производилась Медицинским департаментом. Значительное внимание законодатель уделил и вопросам денежного довольствия медицинских кадров. Помимо официального денежного вознаграждения, врачам разрешалось брать плату с больных, размер которой был строго регламентирован. Бесплатно могли лечиться служащие казенных ведомств у врачей, состоящих при этих ведомствах.

Второй раздел первой книги подробно регулировал вопросы управления аптеками приказов общественного призрения и других ведомств, определял обязанности аптекарей, ценообразование. Глава первая "Об инспекторствах аптекарской части" устанавливала права и обязанности инспекторских управлений, служащие которых осуществляли инспекцию аптекарской части.

Четвертый раздел первой книги Свода законодателем был посвящен управлению минеральными водами, которое также осуществлялось Министерством внутренних дел.

Книга вторая – «Устав медицинской полиции» - 7 разделов, 29 глав. Первый раздел – «Учреждение комитетов общественного здравия». Второй раздел – «Об общих мерах к охранению здравия народного» - пять глав. Первая глава – «Об охранении чистоты воздуха» (ст. 844 - 853). Вторая глава – «Об охранении безвредности жизненных припасов» (ст. 854 - 878): отделение первое – «О наблюдении за безвредностью съестных припасов», отделение второе – «О наблюдении за безвредностью воды и разных напитков», отделение третье – «О наблюдении за безвредностью сосудов, употребляемых для приготовления и хранения жизненных припасов». Третья глава – «Правила о раздробительной продаже ядовитых и сильнодействующих веществ» (ст. 879 - 905). Четвертая глава – «О врачебных пособиях и несчастных случаях» (ст. 906 - 908). Пятая глава – «Полицейские правила о погребении мертвых (ст. 909 - 934). Третий раздел – «Об особенных мерах к охранению здравия народного от повальных болезней» - две главы. Первая глава – «О предотвращении и пресечении повальных болезней вообще» (ст. 935 - 965). Вторая глава – «Об оспопрививании» (ст. 966 - 1063).

Четвертый раздел – «Устав о карантинах» - 12 глав (ст. 1064 – 1520). Пятый раздел – «Положение о карантинной страже» - шесть глав (ст. 1521 – 1644). Шестой раздел – «Правила об охранении от чумной заразы берегов и границ, на которых нет карантинных учреждений» - две главы (ст. 1645 – 1713). Седьмой раздел – «О мерах предохранения от скотских падежей» - две главы (ст. 1714 – 1734).

Создатели Свода законов Российской империи включили «меры правительства, служащие к предупреждению и удалению болезней, а также к устранению причин, могущих разрушить здоровье подданных», в Устав медицинской полиции.

Устав медицинской полиции содержал правила «об ограждении народного здравия от всего, что может иметь вредное на оное действие, в особенности о предотвращении и пресечении повальных и заразительных в народе болезней, а сверх сего и о предохранении домашнего скота от падежей и болезней» ^[16]. За соблюдением санитарных правил также наблюдала полиция.

Все меры медицинской полиции, содержащиеся в Уставе медицинской полиции, были разделены на общие меры к охранению здравия народного и особенные меры от повальных болезней.

Общие меры состояли: «1) в охранении чистоты воздуха; 2) в охранении безвредности жизненных припасов, 3) в ограничении употребления ядовитых веществ, 4) во врачебных пособиях одержимым болезнями обыкновенными и мнимо-умершим, 5) в погребении мертвых тел по правилам, для сего установленным» ^[17]. Надзор за выполнением предписываемых законом требований возлагался на городскую, уездную и сельскую полиции.

К Особенным мерам Устав медицинской полиции относил: предостерегательные меры против развития повальных и прилипчивых болезней, которые предусматривали определенные действия обывателей, врачей, содержателей гостиниц, трактиров, постоялых дворов. Так, например, предусматривалась обязанность хозяина дома, гостиницы, постоялого двора сообщать о появившейся в заведении болезни местному полицейскому начальству.

Книга третья – «Устав судебной медицины» содержал девять глав (ст. 1736 – 1866). Нормы, вошедшие в устав подробно регулировали производство судебно-медицинских исследований.

Таким образом, в ходе проведенной систематизации российского законодательства, завершившейся созданием Полного собрания законов и Свода законов Российской империи, оформилась система нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения народного продовольствия, общественного призрения и врачебно-санитарной деятельности, что, в свою очередь, создало правовую основу для упрочения законности деятельности государственного аппарата в целом и органов государственного управления.