Public order protection by the provisions of administrative law: legislation of the Russian Empire deserves more attention

Uporov Ivan Vladimirovich Professor, Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 350051, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Garazhnaya, 81/6 uporov@list.ru

После революции 1917 г. советская власть отказалась от правового наследия «царского режима», что, конечно же, негативно сказалось на эффективности последующего правового регулирования общественных отношений, поскольку нарушалась естественная социальная и правовая связь времен и, более того, исчезали имеющиеся правовые традиции, что, разумеется, идет во вред развитию одного и того же государства. С начала 1990-х гг. такая позиция в историко-правовой литературе справедливо подвергается критике. Однако пока опыт российского законодателя периода Российской империи, и особенно завершающего периода ее существования, когда правовая система России для своего времени находилась на достаточно высоком уровне развития, используется в недостаточной мере. Это касается и такой важной и актуальной для современной России сферы, как охрана общественного порядка нормами административного права. Рассмотрим эти вопросы подробнее.

Сначала констатируем, что под общественным порядком, по мнению И.А. Адмираловой, следует понимать нормальное функционирование социальных отношений, отсутствие рисков и угроз, которые могут нарушить нормальную жизнедеятельность людей и их прогрессивное социальное и профессиональное развитие, создающие обстановку спокойствия и защиты личности и собственности физических и юридических лиц ^{[1, с. 49]} - данный подход в целом является общепринятым (дискуссионные аспекты по отдельным признакам опускаются) , и мы также будем его придерживаться.

Теперь обратим внимание на то, что в ранее действовавшим КоАП РСФСР ^[2] советский законодатель в данной сфере делал приоритетной административную ответственность за нарушения, связанные со спиртными напитками (в частности, формулировались такие составы административных правонарушений, как приобретение крепких спиртных напитков домашней выработки; продажа гражданам вина домашней выработки, не относящегося к крепким спиртным напиткам; изготовление или хранение без цели сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки; распитие спиртных напитков на производстве; распитие спиртных напитков в общественных местах или появление в общественных местах в пьяном виде; доведение несовершеннолетнего до состояния опьянения).

В настоящее время в КоАП РФ ^[3]указанному блоку общественных отношений посвящена глава 20 («Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность»). Здесь, если иметь в виду охрану общественного порядка, предусмотрена административная ответственность за совершение значительно более широкого перечня правонарушений (мелкое хулиганство; нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования; незаконные изготовление, продажа или передача пневматического оружия; стрельба из оружия в отведенных для этого местах с нарушением установленных правил или в не отведенных для этого местах; блокирование транспортных коммуникаций; потребление (распитие) алкогольной продукции в запрещенных местах либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах; появление в общественных местах в состоянии опьянения; нахождение в состоянии опьянения несовершеннолетних, потребление (распитие) ими алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление ими наркотических средств или психотропных веществ; уклонение от исполнения административного наказания; самовольное прекращение работы как средство разрешения коллективного или индивидуального трудового спора; нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований и др.).

Ответственность за ряд административных проступков, некоторым образом нарушающих общественный порядок, предусмотрена в статьях других глав КоАП РФ, например, за повреждение имущества на транспортных средствах общего пользования, грузовых вагонов или иного предназначенного для перевозки и хранения грузов на транспорте оборудования (ст. 11.15), нарушение правил поведения граждан на железнодорожном, воздушном или водном транспорте (ст. 11.17), управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения (ст. 12.8), превышение установленной скорости движения (ст. 12.9), незаконные организация и проведение азартных игр (ст. 14.1.1), воспрепятствование законной деятельности судебного пристава (ст. 17.8) и др. Однако основным объектом этих правонарушений является все же не общественный порядок.

Далее проанализирует законодательный опыт в данной сфере общественных отношений, который имелся у Российской империи Х1Х в. В 1864 г. был утвержден Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями ^[4], принятый в рамках известной судебной реформы. По своей структуре содержанию этот закон вполне можно расценивать как первый в истории России кодекс об административных правонарушениях. Структурно Устав состоит из следующих глав:

Глава 1. Общие положения.

Глава 2. О проступках против порядка управления.

Глава 3. О проступках против благочиния, порядка и спокойствия. Данная глава имеет несколько отделений: а) О нарушении благочиния во время Священнослужителя; б) О нарушении порядка и спокойствия.

Глава 4. О проступках против общественного благоустройства.

Глава 5. О нарушениях Устава о паспортах.

Глава 6. О нарушениях уставов строительного и путей сообщения.

Глава 7. О нарушениях Устава пожарного.

Глава 8. О нарушениях Уставов почтового и телеграфного.

Глава 9. О проступках против народного здравия.

Глава 10. О проступках против личной безопасности.

Глава 11. Об оскорблениях чести, угрозах и насилии. Данная глава имеет несколько отделений: а) Об оскорблении чести; б) Об угрозах и насилии.

Глава 12. О проступках против прав семейственных.

Глава 13. Данная глава имеет несколько отделений: а) О самовольном пользовании чужим имуществом и повреждении онаго; б) О похищении и повреждении чужого леса; в) О краже; г) О мошенничестве, обманах и присвоении чужого имущества.

Здесь в первой главе содержатся положения, определяющие основания наказуемости проступков, виды наказаний и особенности их исполнения, то есть, по сути общую часть закона об административных правонарушениях в современном их понимании; остальные главы представляют собой особенную часть. В целом блок общих норм мы не можем назвать в качестве заслуживающего внимания современного законодателя, поскольку таких норм сравнительно немного. При этом в данном законе отсутствует процессуальный порядок производства по проступкам, но это, конечно, не значит, что такой порядок вообще отсутствовал – он определялся Уставом уголовного судопроизводства ^[5]. Мировые судьи могли накладывать следующие виды наказаний за проступки: выговор, замечание, внушение, денежное взыскание (не свыше трех рублей), арест (не свыше трех месяцев), заключение в тюрьме (не свыше одного года). При этом по абсолютном большинству проступков предусматривались наказания, не связанные с лишением свободы. Предусматривалась также конфискация («отобрание орудий, употребленных для совершения проступка»).

Представляет интерес ст. 9 Устава, согласно которой допускалась ответственность за неосторожное совершение проступка («совершенные без намерения»). За такие проступки в общем случае могли быть назначены выговор, замечание или внушение (имелось только два исключения – когда самим законом определяется наказание именно за неосторожность и когда проступок состоит в неисполнении, по небрежности, какой либо обязанности, возложенной законом). В действующем КоАП РФ подобных норм нет, и соответственно за проступок, совершенный по неосторожности, может быть назначено одно из наказаний, указанных в ст. 3.2 КоАП РФ, что не в полной мере соответствует принципу социальной справедливости. Как представляется данный подход целесообразно применить к КоАП РФ.

В особенной части Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, имеется несколько глав и отделений в интересующей нас сфере общественных отношений. Так, в Отделении «О нарушении порядка и спокойствия» перечень составов проступков, нарушающих общественный порядок, довольно широкий. В частности, предусмотрены (языковой стиль не изменен):

- распространение ложных слухов, возбуждающих беспокойство в умах, а равно напрасное причинение общей тревоги ударом в набат;

- нарушение общественной тишины;

- нарушение порядка в публичных собраниях, во время общенародных увеселений, театральных представлений и т.п.;

- открытие без надлежащего разрешения общенародных игр, забав или театральных представлений;

- открытие трактиров, харчевен, питейных и других сего рода заведений в недозволенное время, а равно допущение в них недозволенных увеселений, или игр, или же бесчинств и беспорядков;

- появление в публичном месте пьяным до беспамятства или в безобразном от опьянения виде;

- бесстыдные или соединенные с соблазном для других действия;

- неисполнение распоряжений правительства, относящиеся к предупреждению непотребства и пресечению вредных для оного последствий;

- публичное выставление или распространение явно соблазнительных изделий и изображений;

- устройство запрещенных игр в карты, кости и т.п.;

- устройство без надлежащего разрешения публичной лотереи, а равно недозволенная законом раздача билетов иностранной лотереи;

- хождение без надлежащего дозволения с книгами или образами для сбора на церкви, монастыри и другие богоугодные заведения, когда при том не было мошенничества;

- прошение милостыни по лени и привычке;

- прошение милости с дерзостью и грубостью или с употреблением обманов;

- допущение к прошению милости детей.

Как видно, российский законодатель Х1Х в. века реальнее и значительнее подробнее отражал в нормах административного права вопросы охраны общественного порядка (более того, в свое время Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, подвергался критике за недостаточно полное регулирование многих положений, поскольку они отставали от «многообразия явлений» жизни ^[6,с.44]). Сказанное выше не означает идеализации Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Так, некоторые нормы носят слишком общий характер (например, нарушение общественной тишины), ряд нарушений имеют в качестве объекта не общественный порядок, а иной (например, в случае открытия трактира в недозволенное время основным объектом будут установленные правила торговли) и др.

Вместе с тем, как представляется, необходимо использовать некоторые приведенные положения в целях совершенствования действующего Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. Речь идет о включении в Кодекс таких составов административных проступков, как нарушение порядка в публичных собраниях, бесстыдные или соединенные для других действия, прошение милостыни с дерзостью и грубостью, допущение к прошению милостыни детей и др. В этом контексте следует заметить, что содержащаяся в ст. 20.1 КоАП РФ формулировка диспозиции мелкого хулиганства носит слишком общий характер, она явно устарела и нуждается в конкретизации.

В целом же КоАП РФ, к сожалению, очень мало воспринял от российского законодателя позапрошлого века, и тем самым повторяются ошибки советского законодателя, принципиально отказавшегося от правового наследия имперского периода. Однако если в советском государстве это было сделано по идейным соображениям, то сейчас никто не возражает против использования опыта законодателя периода Российской империи, но, похоже, законодатель не придает данному аспекту необходимого внимания. А между тем охрана общественного порядка является одной из актуальнейших проблем современной России, здесь достаточно много нерешенных вопросов, и поэтому по меньшей мере странной выглядит позиция нашего законодателя, не считающего нужным обратиться к отечественному опыту прошлых времен.