The main directions of the party-state policy of the USSR in the field of judicial administration (1970-1980)

Период с 1970 по 1980 гг., один из самых противоречивых в истории модернизации судебного управления, поскольку реформа данного института обернулась контрреформой, повернувшей вновь к централизации и усилению позиции исполнительной и партийной власти. К тому времени судебные органы в результате децентрализации государственного управления и судебной реформы 1960-х гг. стали достаточно самостоятельными. Определенным шагом к этому послужила ликвидация министерств юстиции и передача функций судебного управления вышестоящим судам. Судебное управление сосредоточившись в вышестоящих судах, существенно изменило свою организационную структуру, качество и свойство, отражая перемены происходящие в государстве. Безусловно, в главном судебное управление все же повторяло многие формы и методы такого управления предыдущих исторических периодов (начиная от самодержавия и до 1960-х гг.) и оставалось довольно консервативным. Однако это лишний раз подчеркивало, что судебное управление как отрасль государственного управления имело достаточно глубокие исторические корни и последующие изменения, происходящие в этой сфере, были просто немыслимы без объективного учета опыта прошлого. В результате ликвидации министерств юстиции круг субъектов судебного управления внутри самой судебной системы был значительно расширен. На смену диктата исполнительных органов в лице органов юстиции пришли такие органы судебного управления как пленумы Верховного Суда СССР, РСФСР и других союзных республик, президиумы республиканских, краевых (областных) и приравненных к ним судов. Ключевым фактором обновления политической и общественной жизни страны и постепенного демонтажа административно-командной модели судебного управления становится официальное признание негативных явлений вмешательства отдельных должностных лиц и советско-партийных органов в разрешение судебных дел. По этому поводу в конце 1953 года ЦК КПСС даже принял постановление «О фактах вмешательства некоторых местных партийных органов в решение судебных дел»^[1]. Таким образом, в действиях государства в отношении судебных органов была видна нацеленность на повышение их прозрачности, демократизации, на перерастание судебного управления во внутрисудебное самоуправление, что поднимало активность широких слоев судейского сообщества. Все это, безусловно, вызывало огромный и интерес отечественных исследователей к истории советской судебной системы и пересмотру взглядов о дальнейшем качественном развитии судебного управления как отрасли государственного управления.

Между тем происходящие позитивные изменения в области судебного управления со сменой в середине 1960-х гг. политического руководства страны были приостановлены, а затем и вовсе подверглись контрреформированию. Поводом к этому послужило принятие совместного Постановления ЦК КПСС и Совмина СССР № 634 от 30 августа 1970 г. «О мерах по улучшению работы судебных и прокурорских органов», в котором под предлогом улучшения работы судебных органов, предполагалось восстановление в СССР учреждений юстиции^[2]. Кстати, следует отметить, что принятый документ не был чем–то новым в истории судебного управления, поскольку примерное постановление, но несколько с иным названием «О порядке руководства судебными органами РСФСР», уже принималось 30 января 1928г. совместным постановлением ВЦИК и СНК РСФСР^[3]

Спустя месяц после принятия Постановления ЦК КПСС и Совмина СССР № 634 Президиум Верховного Совета СССР издаёт Указ «Об образовании союзно-республиканского Министерства юстиции СССР». Несколько позже были восстановлены Министерство юстиции РСФСР и других союзных республик. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12.08.1971 № 2013-VIII «О внесении изменений и дополнений в законодательство СССР в связи с образованием союзно-республиканского Министерства юстиции СССР» на органы юстиции возлагается организационное руководство судебными органами союзных республик и военными трибуналами, руководство адвокатурой, нотариатом и иными учреждениями юстиции; систематизация и подготовка предложений о кодификации законодательства, а также осуществление других функций в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик. Одновременно вносились дополнения и в Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик, утвержденные Законом СССР от 25 декабря 1958 года.

Таким образом, особенностью исследуемого исторического периода является смена вектора партийно-государственной политики в сторону пересмотра децентрализации государственного управления и возврат к сталинской системе максимальной централизации управления. Органам юстиции были вновь возвращены функции по судебному управлению, но только уже в качестве «организационного руководства судами». Несмотря на то, что на органы юстиции возлагалась функция лишь организационного руководства, тем не менее, они несли «ответственность перед партией, государством и народом» за состояние организации работы судебных органов. В этих целях обновленные органы Министерства юстиции наделялись полномочиями по проверке организации работы судебных органов, заслушиванию руководителей судов и судей не только по организации судебной деятельности, но и по нарушениям процессуальных норм. Под благовидным предлогом улучшения организации деятельности судебных органов, Министр юстиции СССР был вправе вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда СССР предложения о даче судам руководящих разъяснений по вопросам материального и процессуального применения законодательства^[4,c.30-32]. Даже поверхностный анализ полномочий органов юстиции показывает, что проводимые преобразования в области организационного руководства судами были нацелены на возвращение сталинской модели судебного управления. Они не отличались особой новизной и сколько-нибудь ощутимой самостоятельностью предложенных идей. В содержательном плане институт организационного руководства судами практически ничем не отличался от судебного управления сталинской эпохи и в основном сводился вновь к руководству судами, организации неукоснительного исполнения решений Коммунистической партии в судебных органах, воспитанию послушания судей. Поскольку, как и прежде, первостепенные задачи работников юстиции и судов в области обеспечения отправления правосудия, определялись исходя из решений и рекомендаций партийно-государственных органов по борьбе с преступностью. Именно это и определяло сферу наиболее тесного сотрудничества органов юстиции, суда и прокуратуры на данный исторический период^[5]. Следует отметить, что в этот исторический период в довольно обширном блоке руководящих судебных документов были постоянные ссылки и обращения к партийным документам, давались подробные комментарии принятых партийных решений. К числу таких постановлений следует отнести: «О задачах судов по выполнению постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР» от 6 октября 1970г., «О задачах судебных органов в связи с решениями XXIII съезда КПСС» от 1 июля 1966г., «О задачах судебных органов в связи с решениями декабрьского (1969г.) Пленума ЦК КПСС» от 18 марта 1970г.,^[6] «О дальнейшем совершенствовании деятельности судов по осуществлению правосудия в свете решений XXIV съезда КПСС» от 7 июля 1971г.^[7], в которых постоянно указывалось на руководящую роль партийных органов, в том числе и в деятельности судебных органов. Названные постановления носили общий организационно-управленческий характер и ставили перед судами задачи по различным направлениям их деятельности, в том числе по обеспечению всестороннего взаимодействия с органами партийной и исполнительной власти, улучшения координации работы с правоохранительными органами по борьбе с преступностью.

Несмотря на то, что руководящие указания Пленума Верховного Суда СССР и Пленумов Верховных судов союзных республик должны были даваться лишь по вопросам применения законодательства. Тем не менее, в них помимо вопросов применения законодательства, давались конкретные указания органам юстиции и вышестоящим судам об обеспечении единообразного понимания судьями политики КПСС и Советского правительства в сфере осуществления правосудия, концентрации их внимания на основных политических вопросах деятельности судебных органов на данном историческом этапе развития советского общества.

Как уже указывалось выше, во всех актах, возрождавших органы юстиции, содержались довольно жесткие требования о том, что они (органы юстиции) не должны действовать в ущерб независимости судов, соблюдать принцип независимости судей и подчинения их только закону. Тем не менее, на практике все это выглядело совершенно иначе. Министерства юстиции СССР и РСФСР, министерства юстиции автономных республик, отделы юстиции исполнительных комитетов краевых, областных, городских Советов народных депутатов, как и в сталинский период, продолжали заслушивать доклады председателей судов и судей по вопросам как организации деятельности судов, так и качества отправления правосудия. Полномочия органов юстиции, теперь уже по организационному руководству судами нашли свое дальнейшее закрепление в законах о судоустройстве. Например, согласно ст. 19 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР», принятом в июле 1981 г., в компетенцию Министерства юстиции РСФСР, министерств юстиции автономных республик, отделов юстиции исполнительных комитетов краевых, областных, городских Советов народных депутатов в обобщенном виде входили: разработка предложений по вопросам организации судов, проведение выборов судей и народных заседателей; руководство работой с кадрами судов, проверка организации работы и деятельности судов, изучение и обобщение судебной практики, координация этой деятельности соответственно с Верховным судом РСФСР, верховными судами автономных республик, краевыми, областными, городскими судами, судами автономных областей и автономных округов, организация работы по ведению судебной статистики. В названный выше Закон была введена еще одна новелла, как считает автор статьи, направленная непосредственно на ущемление независимости судов. Так, в соответствии с п. 6 ст. 37 Закона председатели краевых, областных, городских и других судов областного уровня были обязаны представлять отчет и докладывать о деятельности суда соответствующему Совету народных депутатов.

В исследуемый период в сферу организационного руководства судами входили и другие направления деятельности органов юстиции. Например, органы юстиции определяли состав районного (городского) народного суда, количество народных судей и народных заседателей, замещали временно отсутствующего председателя районного (городского) народного суда или народного судьи, определяли порядок избрания и подотчетности краевого, областного, городского суда, суда автономной области и суда автономного округа. На них же лежала обязанность организации досрочного освобождения судей от занимаемых должностей и право привлечения судей к дисциплинарной ответственности. Наряду с этим органы юстиции издавали ведомственные нормативные акты, в том числе приказы, инструкции и разъяснения по вопросам организационного руководства судами, обязательные для судей и работников судов. К ним в полной мере можно отнести такие приказы и постановления как «О дополнительных мерах по реализации замечаний и предложений избирателей, высказанных в ходе выборов народных судей», «О резерве кадров руководителей органов юстиции и судов», «Об итогах работы по укреплению материально-технической базы судов», «О допускаемых в судах нарушениях процессуальных и профессионально-этических норм судопроизводства», «О совершенствовании деятельности органов, учреждений юстиции и судов в условиях расширения демократии и гласности» и др. Таким образом, можно констатировать, что относительная организационная самостоятельность и независимость советских судов, появившаяся в 1963 г. в связи с упразднением органов юстиции, была практически утрачена с воссозданием органов юстиции. Теперь указания по организации судебной деятельности давались не вышестоящими судами (исключением являются постановления Пленумов Верховного Суда СССР), а в основном органами юстиции, причем с обязательными ссылками на решения съездов и пленумов ЦК КПСС.

Справедливости ради следует отметить, что органы юстиции после их воссоздания все же не мало сделали для организационного обеспечения деятельности судов. Например, нельзя не отметить их усилия по обеспечению судов надлежащими помещениями, принятию мер по улучшению организации работы в судах, оснащению современной на тот период организационной техникой и решение иных вопросов по многим другим направлениям судебной деятельности. Тем не менее, стиль руководства органов юстиции ничуть не изменился и остался прежним, вплоть до их вмешательства в процессуальную деятельность судов и дачи указаний по конкретным делам. Безусловно, все это наносило серьезный ущерб независимости и самостоятельности судей и тем самым еще более обостряло далеко не простые взаимоотношения между органами юстиции и судами. Показателен в этом отношении приказ Министра юстиции РСФСР от 4 ноября 1988 г. «О превышении полномочий и нарушении служебной этики начальником отдела юстиции Свердловского облисполкома т.Дмитриевым Г.П.», из которого видно, что при рассмотрении административного материала о нарушении установленного порядка проведения митингов судья Л.С. Кудрин счел необходимым исследовать дополнительные материалы и слушание отложил. Однако запрошенные материалы ему представлены не были, тогда судья прекратил производство по делу за отсутствием состава административного правонарушения. Указанные действия вызвали неодобрение у отдельных должностных лиц города, и судья был приглашен к начальнику отдела юстиции на беседу, проходившую с участием прокурора района и начальника РУВД, где ход судебного разбирательства получил критическую оценку. Как указано в приказе, начальник отдела юстиции Г.П. Дмитриев вместо оказания конкретной помощи в рассмотрении новой, к тому времени сложной категории дел, встал на путь администрирования и не только не оградил судью от неприкрытого давления, но и распорядился передать находившиеся в производстве аналогичные дела другому судье, а затем приехал в суд и прервал судебное заседание, которое вел судья и потребовал от него объяснений, высказав ему претензии, которые объективно были расценены как вмешательство в судебную деятельность. В данном случае судья за свою «строптивость» и ненадлежащее исполнение своих обязанностей по инициативе начальника отдела юстиции был досрочно освобожден от должности судьи, и только его жалоба в Министерство юстиции РСФСР послужила поводом для проведения проверки, восстановления на работе и наказания начальника отдела юстиции. Как видно из приведенного примера, за органами юстиции по-прежнему, хотя и в ограниченных пределах, продолжало сохраняться право проведения проверок в судах и, тем самым, оказания влияния на судей и выносимые ими судебные решения. Об этом красноречиво свидетельствует, в том числе, и следующая справка управления судебных органов Министерства юстиции РСФСР (1988 г.) «О допускаемых в судах нарушениях процессуальных и профессионально-этических норм судопроизводства». В ней в обобщенном виде приведены многочисленные нарушения, выявленные органами юстиции при проверке в судах как организационных, так и процессуальных вопросов (нарушение процессуальных норм о самоотводе судьи, нарушение требований закона при постановлении обвинительного приговора и др.). За каждый случай допущенных нарушений процессуального закона, как указано в обобщении, судьи привлечены к дисциплинарной ответственности.

В исследуемый исторический период Министерством юстиции РСФСР были разработаны методические рекомендации №К-8-392 от 11 июля 1988 г. «Об организации работы по предупреждению незаконного осуждения граждан», в которых министерствам и отделам юстиции на местах давалось указание о проведении служебных проверок в отношении народных судей по всем фактам необоснованных осуждений. При этом в приказном порядке рекомендовалось устанавливать причины судебных ошибок, а судей постановивших незаконные приговоры привлекать к строгой ответственности. Помимо того, в целях предупреждения недопустимости таких фактов предлагалось каждый такой случай рассматривать на заседаниях коллегий или оперативных совещаниях с заслушиванием руководителей судов и судей. В методических рекомендациях также предписывалось обо всех случаях проведения таких служебных проверок в отношении судей, направлять в Министерство юстиции РСФСР специальные донесения, в которых в обязательном порядке указывать конкретную вину судей, вынесших приговор, а также данные на членов вышестоящего суда, не исправивших их ошибку, и о принятых к ним мерах^{[8, c.45,170,185]}

Как указывалось выше, руководящая роль органов юстиции проявлялась по различным направлениям организационной деятельности судов. Так, приказом начальника отдела юстиции Курганского облисполкома №128 от 13 ноября 1981 г. за искажения, допущенные при составлении государственной статистической отчетности по рассмотрению уголовных и гражданских дел в Щучанском районном суде Курганской области, был поставлен вопрос об освобождении от должности председателя районного суда^{[9, c.79-80]}.

По мнению автора статьи, историографический анализ исследуемого исторического периода обусловливает выделение двух основных подпериодов изучения истории судебного управления. Первый из них относится к началу 1970-х и до середины 1980 гг., а второй охватывает конец 1980-х до середины 1990 гг., то есть практически до начала нынешнего столетия. Следует отметить, что в рамках указанных исторических периодов, вплоть до середины 1990 гг., эволюция института судебного управления исследовалась крайне ограниченно и в основном такие работы были посвящены развитию судебной системы. Однако в череде таких работ встречаются и исследования посвященные организации судебной деятельности и судебному управлению^[10]. Безусловно, характерной чертой работ первого периода (1970–середина 1980 гг.) является общая методология, в основе которой лежит концепция коммунистического строительства. Положительным в этих работах является то, что звучавшие в них концептуальные установки в некоторой степени способствовали утверждению в обществе уважения к закону, призывали к настойчивой борьбе с преступностью. И совершенно не случайно начало данного периода государственной политики в области юстиции совпадает с активизацией борьбы с преступностью. С принятием 23 июля 1966 г. постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по усилению борьбы с преступностью» были внесены изменения в уголовное законодательство, которые и определили линию дальнейшего поведения правоохранительных органов страны, в том числе и судов. Отличительная черта уголовной политики страны в этот период-это жесткая карательная практика. Предполагалось, что строгость уголовных наказания непременно приведет к снижению преступности, вплоть до полной ее ликвидации. Например, одним из направлений борьбы с преступностью государство выбрало борьбу со всеми видами хулиганства. Как отмечает В.И. Радченко: «В основе такой политики лежала простая идея в стиле вульгарного марксизма. Поскольку в социалистическом обществе ликвидированы социальные корни преступности, проблема заключается в распущенности отдельных личностей, то есть хулиганов, ибо на хулиганской почве совершается большинство всех преступлений»^[11]. Подобный подход не замедлил дать свои результаты, поскольку по данным приведенным В.И. Радченко, уже в 1966 г. количество осужденных к лишению свободы увеличилось в полтора раза - до 491,3 тысячи человек. Практически с этого периода в стране начинается непрерывный рост как преступности, так и судимости. Все это противоречило партийно-государственной политике в области организации борьбы с преступностью, проводимой сразу после сталинского периода. В этот период (середина 1950 –х и до середины 1960 –х гг.) в стране уделялось серьезное внимание предупреждению преступности путем мобилизации всех возможностей общества. Советские судьи были нацелены на приоритетность мер воспитательно-профилактического характера и ориентированы на значительное усиление роли общественности в борьбе с преступностью и ослабление мер уголовно-правового принуждения. В связи с чем в их правосознании к 1970 –м гг. уже сформировалась идеология замены мер уголовного наказания воспитательным воздействием со стороны общественности. В результате по многим уголовным делам небольшой и средней тяжести лица, совершившие преступления, осуждались к мерам наказания, не связанным с лишением свободы. Под влиянием такой государственной политики было принято специальное постановление Пленума Верховного Суда СССР от 9 апреля 1965г. «О практике передачи судами дел и материалов на рассмотрение товарищеских судов».

Однако к началу 1970 гг. эти ориентиры сменились, и наметился поворот к применению самых строгих мер уголовного наказания в отношении не только рецидивистов и лиц, совершавших тяжкие и особо тяжкие преступления, но и мелких хулиганов, совершивших такое правонарушение дважды в течение одного года. Таким образом, партийно-государственная политика в области борьбы с преступностью становится стабильно жесткой, репрессивной, в которой не последнюю роль играют и судебные органы. Все это нашло отражение в постановлениях Пленума Верховного Суда СССР, посвященных общим вопросам борьбы с преступностью: «Об улучшении деятельности судов по борьбе с преступностью» от 26 августа 1966г., «О деятельности судов по борьбе с рецидивной преступностью» от 18 марта 1970г. и др.

Рассматриваемый период характерен и тем, что судьи и председатели судов, как правило, являясь членами КПСС и депутатами советов различных уровней, по–прежнему продолжали испытывать систематическое давление со стороны партийных и сросшихся с ними советских органов, в результате чего нередко допускалось необоснованное осуждение граждан. По данным, опубликованным в газете «Известия», 27% работников правоохранительных органов и 47% граждан признали типичным явлением давление на суд со стороны партийных и советских органов. Многие считали причиной необоснованного осуждения лиц, неугодных местным властям, круговую поруку властей и правоохранительных органов, в том числе и судей^{[12, c.219]}. Исследования Института государства и права АН СССР показали, что степень давления на суд и судей продолжает возрастать. Если в 1970-х гг. лишь 10% опрошенных судей заявили, что подвергались всякого рода незаконным воздействиям, то в начале 80-х годов на это указали 25% судей, а в конце 80-х годов об этом заявили уже более половины^[13].

Вероятно, такие формы и методы судебного управления и руководства продолжали бы применяться и поныне, но в стране начались огромные политические и демократические преобразования, повлиявшие и на будущее судебной системы России. К ним можно в полной мере отнести начало судебной реформы, объявленной в 1988 г. на общесоюзном уровне. По мнению автора статьи, как ни парадоксально, но именно к заслуге Коммунистической партии следует отнести то, что XIX Всесоюзная конференция КПСС^[14,с.462] продемонстрировала необходимость широкомасштабной перестройки в стране и подвела вплотную к принятию первого Закона СССР от 4 августа 1989 г. «О статусе судей в СССР», ставшего важным шагом на пути утверждения самостоятельной и независимой судебной власти.

Из изложенного видно, что процесс формулирования концепции государственной политики в сфере судебного управления связан с изменением модели судебного управления на «организационное руководство судами». В связи с чем определяются цели и компетенция данных органов, совершенствуется их структура, организационное обеспечение деятельности, кадровое и финансовое обеспечение, система учета и контроля над деятельностью судебной системы. Однако целью государственной политики в сфере судебного управления является не обеспечение самостоятельности и независимости судей и судебной системы, а направление их деятельности на применение репрессивных мер, связанных борьбой с преступностью, и установлением контроля над судебной системой. Для реализации этих целей государству необходимы было возродить специальные органы управления в системе исполнительных органов власти (органы юстиции), которые уже были в сфере судебного управления. Тем самым в судебном управлении стали функционировать методы управления, действовавшие до либерализации и демократизации общественно-политического строя (1950-1970гг.). Таким образом, была вновь воссоздана система судебного управления сталинского периода, но все же не в виде применения командно–административного регулирования деятельности судебных органов, а в более мягкой форме -организационного руководства судами.