Issues of Legal Support of Irremovability of Judges in Activity Performed by the Highest Established Commission for Reviewing Court System Regulations

Shchedrina Yuliya Vladimirovna Doctor of History Associate professor, the department of entrepreneurial and labour law, Kursk State University 305000, Russia, Kurskaya oblast', g. Kursk, ul. Radishcheva, 33 shchedrinaj@gmail.com Other publications by this author

Судебные уставы 1864 г. впервые в истории российского правосудия законодательно закрепили комплекс гарантий независимости судей. Важнейшей из них законодатель признавал судейскую несменяемость: по мнению авторов судебной реформы, «сменяемый по произволу судья не может быть беспристрастным» ^{[14, с. 8]}.

Еще на стадии подготовки уставов 1864 г., К. П. Победоносцев, ответственный за разработку вопросов судоустройства (в том числе и вопросов правового обеспечения статуса судей) ^{[7, с. 98]}, признавая необходимым введение в отечественное законодательство принципа несменяемости судей тем не менее, высказывал серьезные опасения по поводу успешной реализации данного принципа.

К.П. Победоносцев осторожно замечал: «Начало несменяемости судей иначе, как по приговору суда, едва ли может быть применено к нашим обстоятельствам. ... Судей недостойных у нас много, и нет повода надеяться, что со введением в действие новых уставов, злоупотребления с одной стороны, с другой – леность и неспособность будут редкими, исключительными явлениями в судейском звании. В таком положении сделать судью несменяемым значило бы отнять у правительства способ поправить ошибку в назначении судьи» ^{[11, с. 22]}.

Правоприменительная практика подтвердила опасения законодателя. Принцип несменяемости судей и особый порядок привлечения их к ответственности, закрепленный в Судебных уставах, рассматривался авторами судебных уставов в качестве важнейшей составляющей принципа независимости судей. Но предложенный Учреждением судебных установлений механизм реализации принципа несменяемости оказался нежизнеспособен в плане невозможности отрешения от должности судьи, не обладающего необходимыми профессиональными качествами [подробнее см.: 16]. В итоге, потребовалась корректировка Судебных уставов в части ограничения принципа несменяемости, что было осуществлено законом 20 мая 1885 г. Данный акт, в том числе, учредил Высшее дисциплинарное присутствие Правительствующего сената, наделенное правом применять увольнение как санкцию за дисциплинарный проступок. Расцениваемый рядом современников и последующими исследователями как «конец несменяемости», данный акт лишь разумно ограничивал принцип абсолютной несменяемости судей, не ликвидируя её вообще, и имел скорее психологическое значение для судей, чем реальное практическое, не решив проблему в целом.

На необходимость дальнейшего разумного ограничения несменяемости судей и корректировки законодательства в этой сфере обратил внимание министр юстиции Н. В. Муравьёв в своём известном докладе «О необходимости изменения судебных учреждений и судебных порядков» , с которым 7 апреля 1894 г. выступил перед Александром III .

Отметив в докладе «неудовлетворительность» судебной части, Н. В. Муравьев указал на основную причину: несоответствие отдельных начал Судебной реформы 1864 г. «особенностям нашего государственного и общественного быта» ^{[1, c. 66]} , причиной чего явилось излишнее увлечение западным законодательством ^{[1, c. 66-67]}.

Частое внесение изменений в акты 1864 г. Н. В. Муравьёв объяснял стремлением правительства адаптировать Судебные уставы к российской действительности ^{[1, c. 68]}. Разрозненность многочисленных актов, корректирующих уставы 1864 г., их разновременность и несогласованность требовали от законодателя приступить «к полному и систематическому пересмотру действующей у нас судебной организации в связи с теми изменениями и исправлениями, которые внесены уже в нее, а также и с теми, необходимость которых выяснилась уже на деле, но еще не вызвала соответствующих мер» ^{[1, c. 69]}.

Говоря о программе будущего пересмотра законодательства в сфере правосудия, министр особо подчёркивал, что суд «может и должен быть самостоятелен и независим» ^{[1, c. 71]}. Вместе с тем, Н. В. Муравьёв не мог не отмечать проблемы правоприменительной практики при реализации Судебных уставов, признавая принцип несменяемости судей «неудачно сформулированным» и настаивая на его пересмотре в русле принципа незыблемого утверждения государственного характера и правительственного направления судебного ведомства, положенный в основу планируемых преобразований.

Вопрос о судейской несменяемости рассматривался Н. В. Муравьевым в контексте необходимости обеспечения надлежащего состава судейского корпуса. По его мнению, изменение действующих норм, регулирующих вопросы несменяемости судей, должно стать одним из главных направлений будущего пересмотра, поскольку текущее законодательство не дает «высшей судебной администрации достаточных средств к устранению из судейской среды недостойных деятелей» ^{[1, c. 72]}.

Для систематизации текущего законодательства в сфере правосудия, согласно предложениям Н. В. Муравьева, в 1894 г. была создана специальная Комиссия для пересмотра законоположений по судебной части (далее – Комиссия). В состав Комиссии включались: товарищ министра юстиции, управляющий межевой частью, несколько сенаторов по назначению императора, обер-прокуроры Первого и Третьего, а также Уголовного и Гражданского кассационных департаментов Правительствующего сената и Общего собрания данных департаментов, директора обоих департаментов министерства юстиции, два члена Консультации при Министерстве юстиции, назначаемые Н. В. Муравьевым, и по два представителя от Министерства внутренних дел, Министерства финансов и Государственной канцелярии, назначенные соответствующими министрами и Государственным секретарём ^{[13, л. 1-1об]}. Кроме того, министру юстиции предоставлялось право приглашать в состав Комиссии на правах членов всех тех лиц, участие «коих в трудах ее будет признано полезным по их служебному положению» ^{[13, л. 6об]}.

Особо отметим: Комиссия не ставила перед собой цель ликвидации принципа несменяемости судей, как полагали отдельные исследователи. Наоборот, в ходе разработки проектов, она подтвердила неизменность данного принципа, указав, что «обеспечение самостоятельности должностных лиц, ведающих судебные дела, составляет одно из самых надёжных ручательств беспристрастного отправления правосудия, а вместе с тем и одно из главных условий правильного судоустройства» ^{[4, с. 286]}. Речь шла лишь об ограничении абсолютной несменяемости, которую критиковали как общественные и политические деятели, так и юристы, в том числе, и сами судьи.

В рамках работы Комиссии была вновь предпринята попытка нормативно закрепить и предельный возраст пребывания судьи в должности (хотя на стадии разработки Судебных уставов и высказывались предложения об установлении предельного возраста, в окончательный проект Учреждения судебных установлений данная норма не вошла).

В январе 1895 г. вопрос об установлении предельного возраста для судей рассматривался на Совещании старших председателей и прокуроров судебных палат, где 17 присутствующих из 20 высказались за законодательное установление соответствующей нормы в отечественном законодательстве. Предельный возраст предлагалось установить в 70 лет, предоставив при этом право судебным коллегиям ходатайствовать о продлении срока службы для лиц, достигших предельного возраста, однако сохранивших «еще достаточно сил и энергии для продолжения судебной деятельности» ^{[15, с.73]}.

При предварительном обсуждении данного вопроса в I Отделе Комиссии, занимавшимся разработкой как общих принципиальных вопросов, так и организацией местной юстиции, лишь В. Р. Завадский и А. Ф. Кони высказались против установления предельного возраста пребывания судей в должности ^{[5, с. 7-8]}. Пять же членов Отдела (П. М. Бутковский, Н. А. Воеводский, М. В. Красовский, С. С. Манухин и Н. Э. Шмеман) настаивали на введении соответствующей нормы в законопроект. Они ссылались на доказанный факт, что с возрастом наступает «ослабление физических и умственных сил», и что такое дряхление в судебном ведомстве проявляется наиболее отчетливо ввиду тяжёлых условий труда судей. Настаивая на необходимости нормативного закрепления предельного возраста пребывания судей в должности, пять членов Комиссии выдвигали и условия, при которых соответствующие нормы могут быть внесены в законодательство: 1) общий для всех порядок, не допускающий вообще исключений, «так как это лишало бы будущий закон характера постоянного и неукоснительно действующего начала» ^{[5, с. 9]} и 2) установление высокого материального обеспечения для лиц, выходящих на пенсию по достижению предельного возраста.

Несмотря на то, что В. Р. Завадский и А. Ф. Кони остались в меньшинстве, при окончательном обсуждении указанного вопроса Комиссия разделила в целом их точку зрения, приняв при этом своеобразное компромиссное решение. Члены Комиссии отметили: ни наука, ни житейский опыт не дают точных указаний для определения той степени старости, которая бы сопровождалась всегда полным упадком физических сил и умственным одряхлением. При таких условиях отрешение от должности лиц, достигших определенного возраста, «могло бы коснуться многих судей, являющихся, благодаря приобретенным им долговременною практикою опытности и знаниям, украшением нашей магистратуры» ^{[4, с. 295-296]}. Одновременно отмечалось, что ухудшение состояния здоровья, «одряхление» судьи может наступить ранее установленного законом предельного возраста пребывания на службе, и главная цель проектируемой меры – освободить судейское сословие от лиц, утративших необходимые силы и способности для службы, – окажется не достигнутой.

Отказавшись таким образом от нормативного закрепления предельного возраста пребывания судей в должности, Комиссия сочла необходимым расширить перечень условий, при которых судья может быть удалён от службы без прошения. Новеллой стало внесение такого основания, как «утрата способности к правильному исполнению обязанностей вследствие одряхления или тяжких и постоянных немочей» ^{[2, с. 45]}.

С целью оптимизации процесса дисциплинарного производства, Комиссия настаивала на передаче полномочий по принудительному переводу судьи в другую местность или его отрешению от должности иным органам, нежели это предусматривалось в текущем законодательстве.

Чтобы глубже понять смысл планируемых преобразований, следует остановиться на реформе судебной системы, предлагаемой Комиссией.

Наиболее радикальные изменения предусматривались в отношении местной юстиции. Так, Комиссия планировала отменить должности уездных членов окружного суда и городских судей, учредив должность участкового судьи по некой аналогии с мировыми судьями.

Однако это не были мировые судьи в том виде, в каком их организация предусматривалась Судебными уставами 1864 г. По проекту, к участковым судьям предъявлялись более жесткие требования: образовательный ценз, достаточная подготовка к исполнению судебных обязанностей; кроме того, наделение участковых судей полномочиями проходило путем назначения, а не выборов ^{[3, с. 29, 59]}.

В отличие от мировых судей, деятельность судей участковых контролировалась бы в надзорном порядке со стороны окружного суда (что в определённой степени позволяло бы исключить возможность совершения процессуальных ошибок, допускаемых в свое время со стороны мировых судей) ^{[3, с. 21]}. Апелляционной инстанцией для уездных судей следовало сделать особые уездные отделения окружного суда, которые, по мнению Комиссии, «были бы поставлены с окружными судами в тесную, органическую связь и являлись бы, таким образом, установлениями, объединяющими местную юстицию с высшими судебными учреждениями» ^{[3, с. 34]}.

В связи с учреждением новой должности актуализировался вопрос о распространении на участковых судей гарантий несменяемости. Комиссия пришла к выводу, что лишение данной категории судей независимости и самостоятельности вредно бы отразилось на ходе отправления правосудия. Поэтому порядок их увольнения должен быть аналогичен с таковым по отношению к иным судебными чинами.

Признавая добровольную отставку судьи основным способом прекращения судейских полномочий, Комиссия уделила пристальное внимание в своей работе и вопросу отрешения судьи от должности без его прошения.

Предусматривалась двухуровневая система органов, в компетенцию которых входило принудительное отрешение судьи от должности: на уровне судов и на центральном уровне. Полномочия данных органов разграничивались в зависимости от тяжести дисциплинарного проступка судьи.

Так, согласно ст. 294 Проекта нового Учреждения судебных установлений ^[6] (далее – Проект УСУ), дисциплинарное присутствие того суда, в котором служил отрешаемый от должности судья или которому он был непосредственное подчинён, рассматривало вопрос об увольнении должностного лица в следующих случаях:

1) если судья был определен к должности, но не явился на службу в установленные законом сроки

2) если в течение года со дня наступления тяжелой болезни, мешающей судье исполнять свои обязанности, он не подавал прошение об отставке.

Судья мог быть отрешён от должности только при наличии полученных от него объяснений (в письменной или устной форме – Проект УСУ не оговаривал) и заключения прокурора.

Окончательное отрешение судьи от должности принадлежало той власти, которой он был назначен.

Передача дел в указанных случаях дисциплинарному присутствию явилось новеллой в проекте: текущее законодательство относило рассмотрение данных вопросов к ведению общего собрания соответствующих судов. Но при разработке анализируемой нормы Комиссия сочла, что «в столь обширной коллегии, каковою является общее собрание окружного суда или судебной палаты, всегда ослабляется внимание отдельных её членов, и в значительной степени утрачивается каждым из них чувство ответственности за принимаемое коллегией постановление» ^{[4, с. 339]}. Дисциплинарные присутствия должны были образовываться в судебных палатах из всех председателей департаментов, а также членов судебной палаты, причем число их должно было быть не менее пяти; возглавлял дисциплинарное присутствие старший председатель судебной палаты. Аналогичным образом, под руководством председателя суда, формировалось дисциплинарное присутствие и в окружном суде; вместо председателей департаментов в него входили товарищи председателя окружного суда ^{[4, с. 340]}.

На центральном уровне дела о досрочном прекращении полномочий судей без их прошения рассматривались в следующих случаях:

1) если судья был подвергнут наказанию за преступление, не относящееся к исполнению им судейских обязанностей и не влекущее за собой удаление от должности. По выслушивании объяснений осужденного и изучив обстоятельства дела, соответствующий орган мог потребовать увольнения судьи (ст. 300 Проекта УСУ);

2) если судья был подвергнут «личному задержанию» за долги или был объявлен в установленном законодательством порядке несостоятельным должником (ст. 301 Проекта УСУ);

3) если, по мнению министра юстиции, судья совершил или допустил такие «служебные упущения», которые в качестве наказания и не предусматривали лишения должности по суду, но по своему значению или многократности свидетельствовали о несоответствии судьи занимаемому положению или о явном пренебрежении им своими обязанностями (ст. 303 Проекта УСУ);

4) если, по мнению министра юстиции, судья позволял себе вне службы такие «противные нравственности или предосудительные поступки», которые, хотя и не служили основанием для привлечения его к уголовной ответственности, являлись несовместимыми с достоинством судейского звания (ст. 303 Проекта УСУ).

Законодатель разграничивал органы, призванные рассматривать вопрос об отрешении судей от должности в четырёх вышеуказанных случаях, в зависимости от субъекта дисциплинарной ответственности.

Дела о досрочном прекращении полномочий судей окружных судов и членов судебных палат без их согласия подлежали ведению Соединённого присутствия Первого и Судебных департаментов Сената, заменивших, таким образом, Высшее Дисциплинарное присутствие Правительствующего сената.

Ликвидация Высшего дисциплинарного присутствия рассматривалась Комиссией в рамках вопроса о совершенствовании надзора за деятельностью судов. По мнению законодателя, отрешение судьи от должности без его согласия представляют лишь составную часть деятельности по надзору за судами. Поскольку надзор на правительственном уровне передавался Соединённым присутствиям Первого и Судебных департаментов Сената, существование Высшего дисциплинарного присутствия представлялось абсолютно излишним ^{[4, с. 337-338]}.

Дела о досрочном прекращении полномочий участковых, добавочных и почётных судей без их согласия должны были рассматриваться Консультацией при Министерстве юстиции с последующим утверждением её постановлений министром юстиции; согласно ст. 305 Проекта УСУ, в состав Консультации входили директор Второго департамента Министерства юстиции, обер-прокуроры Судебных департаментов и Соединенного присутствия Первого и Судебных департаментов Правительствующего сената и четыре члена Консультации, назначавшиеся ежегодно министром юстиции. Председательствовал в Консультации министр юстиции или товарищ министра.

Решение о передаче дисциплинарных дел в соответствующий орган Комиссия обосновывала тем, что должность участковых судей является низшей в судебной иерархии, на неё могут назначаться лица, только начинающие самостоятельную судебную деятельность и не обладающие нужными «нравственными и служебными качествами» ^{[4, с. 290]}, что, в свою очередь, может потребовать оперативного отстранения судьи от должности.

Вообще, учреждение подобной Консультации не являлось новеллой в законодательстве: ещё ст. 7 «Правил об устройстве судебной части в местностях, в которых введено Положение о земских участковых начальниках» ^[12], именно на Консультацию, учреждённую при Министерстве юстиции, возлагала обязанность по увольнению от должности городских судей.

Идея подчинения в дисциплинарном отношении Консультации местных судей не встретила единодушия в среде Комиссии.

Так, И. П. Закревский полагал, что в случае необходимости обеспечения независимости «от случайности административных взглядов, вырабатывающихся, в особенности на месте не всегда спокойно и всесторонне», функцию по рассмотрению действий судей следует передать Правительствующему сенату. Если же надзор за деятельностью участковых судей должен осуществлять министр юстиции, то желательно, чтобы министр «пользовался своей властью и нес связанную с ней нравственную оценку сам, не заслоняясь совещанием подчиненных ему и избранных им лиц» ^{[9, с. 59]}.

За передачу рассмотрения дел о досрочном прекращении полномочий участковых судей в Правительствующий сенат выступал и А. Ф. Кони, утверждающий, что участковый судья «нуждается и лично для себя, и в глазах населения в неменьшем обеспечении устойчивости своего положения, чем член окружного суда. Эта устойчивость придается судье непререкаемым и исторически сложившимся авторитетом Сената» ^{[8, с. 61]}.

Однако, как мы видим, большинством голосов норма об учреждении Консультации при Министерстве юстиции все же вошла в Проект УСУ.

Дела о перемещении судьи в другую местность на равную судебную должность без его согласия рассматривались в Консультации при Министерстве юстиции и в Соединённом присутствии Первого и Судебных департаментов Сената в случаях, если судья в месте своего служения поставил себя, образом своих действий в такое положение, которое бы давало убедительный повод усомниться в дальнейшем беспристрастном исполнении судьёй своих обязанностей.

В отношении участковых судей устанавливались дополнительные правила для перевода без их согласия. Так, согласно ст. 297 Проекта УСУ, участковые судьи могли переводиться из одного участка в другой в округе того же окружного суда – по постановлению общего собрания окружного суда (пробельность данной нормы заключалась в том, что законодатель не устанавливал основания для подобного перевода). Также в случае нового перераспределения судебных участков министру юстиции предоставлялось право переводить судей между округами различных окружных судов – но в пределах округа судебной палаты (ст. 37, 297 Проекта УСУ).

Против введения данной нормы в проект выступили К. А. Мальческий и Н. Н. Шрейбер. По их мнению, перевод из одной местности в другую в качестве карательной меры уже предусматривался в ст. 299 и 303 Проекта УСУ, и законодательно закреплять два порядка перевода участковых судей (по решению общего собрания окружного суда и Консультации при Министерстве юстиции) без их согласия было бы нецелесообразно ^{[10, с. 55]}.

Итак, одной из задач работы Комиссии стала корректировка положений Судебных уставов, регулирующих вопросы несменяемости судей, для устранения из законодательства механизма неменяемости абсолютной, негативно сказывающейся на составе судейского корпуса; несменяемость судей в целом признавалась законодателем одной из важнейших гарантий независимости судей. Комиссия ограничилась лишь реорганизацией системы органов, рассматривавших вопросы отрешения судей от должности без их прошения, незначительно расширила основания такого отрешения. Не были детализированы основания привлечения судей к дисциплинарной ответственности, что создавало неопределенность в возможном применении данных норм и могло служить как поводом для злоупотребления властью с одной стороны, так и давало возможность в силу сложившейся в судейской среде корпоративности непривлечения к ответственности виновного судьи – с другой. В итоге следует констатировать, что поставленная перед Комиссией задача оказалась решена лишь частично.