Civil dialogue in EU and the Eurasian integration project: comparison and discourse

Zaitsev Aleksandr Vladimirovich Associate professor of the Department of Philosophy and Political Studies at Nekrasov Kostroma State University 156005, Russia, Kostromskaya oblast', g. Kostroma, ul. Ovrazhnaya, 20/23, kv. 1 aleksandr-kostroma@mail.ru Other publications by this author

В западноевропейской политической науке достаточно большое внимание уделяется процедурам публичного взаимодействия структур политического управления и организаций гражданского общества. В условиях формирующегося постиндустриального информационного общества это связано с преодолением того, что в Евросоюзе получило наименование «дефицита демократии» и осуществляется на основе институционализации механизмов обратной связи между управляющими и управляемыми путем вовлечения широкой общественности в так называемый гражданский диалог. Целью настоящей статьи является рассмотрение гражданского диалога в рамках интеграции Евросоюза и заявленного В.В.Путиным ^[4] Евразийского неоинтеграционного проекта.

В Евросоюзе особую актуальность проблема институционализации гражданского диалога приобрела после вступления в силу с 1 декабря 2009 года Лисабонского договора, фактически являющегося конституцией ЕС. Дело в том, что согласно статье 11 этого конституционно-правового акта, гражданский диалог в рамках демократии участия превращался в один из важнейших демократических институтов Евросоюза.

В свое время эта же самая статья 11 - названная «демократия участия» - присутствовала од номером 47 и в тексте отвергнутой Конституции ЕС. После провала Конституции ЕС, была достигнута договорённость о разработке ее облегчённой версии, содержащей главным образом положения о порядке функционирования институтов ЕС в новых условиях. 13 декабря 2007 года текст этого документа был подписан в столице Португалии в городе Лиссабон и стал называться Лиссабонским договором.

Статья 11 Лиссабонского договора (демократия участия) состоит из четырех частей. Первая часть касается развития диалогичности самого гражданского общества. Она институционалирует публичную сферу гражданского дискурса и формирует диалоговые механизмы коммуникации социума, обязывая органы власти предоставлять возможность «гражданам и представительным ассоциациям ставить в известность о своих мнениях и публично обмениваться ими по всем сферам деятельности Союза» ^[6]. Вторая часть этой же статьи обязывает все институты ЕС (местного, регионального, национального уровней) поддерживать «открытый, прозрачный и регулярный диалог с представительными ассоциациями и гражданским обществом» ^[6]. Третья часть касается только лишь Еврокомиссии, которая обязана обеспечивать «последовательность и прозрачность действий» и «проводит широкие консультации с заинтересованными сторонами» ^[6].

По мнению И.Шатаева, четвертая часть статьи 11, вступившая в силу позднее, чем три других, содержит в себе не только принципы демократии участия и дискурсивно-делиберативной моделей демократии, но, также, элементы прямой демократии. Это стало важным шагом на пути расширения реальной «демократии и реализации диалога между ЕС и гражданским обществом», которое получило конституционное «право обращения граждан национальных государств с предложениями в Европейские Комиссии» ^[7] и выдвижения требований о корректировке существующих договоров, законов или принятии новых законодательных актов.

В понимании сущности и природы гражданского диалога в Евросоюзе отсутствует консенсус и поэтому разные авторы вкладывают в него различное содержание. Н.Нахтигаль было предложено такое довольно неполное и неуклюжее определение гражданского диалога, как «создание возможностей для гражданского общества выражать свою обеспокоенность и представлять свои предложения относительно общественной жизни и социально-экономического развития». Это осуществляется в процессе взаимодействия гражданского общества с формальными государственными институтами для реального влияния на текущую политику и принимаемые политические решения с целью повышения степени их легитимности, известности и подконтрольности ^{[10, c. 3]}.

В исследовании, под названием «Гражданский диалог, как заставит его работать лучше?», проведенным Э.Фази и Д.Смитом авторы также обращают внимание на «отсутствие общепринятого определения». Сами же они полагают, что под гражданским диалогом следует понимать широкий диапазон специальных неструктурированных практик и гибких консультаций главным образом по проблемам социальной политики. Гражданский диалог возник как «параллель» к социальному диалогу и, в отличие от него, обращается к широкому диапазону взаимодействий между организациями гражданского общества и государственными (правительственными) учреждениями и институтами власти. «Гражданский диалог представляет собой взаимодействие между государственными учреждениями и организациями гражданского общества, а не односторонние отношения» ^{[9, с. 22]}. Такое определение гражданского диалога фактически отождествляет его с российским аналогом диалога государства и гражданского общества.

Э.Фази и Д.Смит полагают, что для гражданского диалога может быть присуща различная степень его формализации, начиная от неофициальных контактов до юридически признанных и институционализированых процедур непрерывного обмена социально значимой информации. Гражданский диалог может характеризоваться различной степенью вовлеченностью в него организаций гражданского общества: от спорадического информирования своих контрагентов до установления систематических консультаций и активного участия в двухсторонней коммуникации с различными официальными институтами. В качестве акторов гражданского диалога выступают организации гражданского общества, действующие в общественных интересах.

В настоящее время в практике Евросоюза и входящих в него стран, сложились три основных формы гражданского диалога^{[12, с.3]}:

1.Это так называемый «вертикальный диалог» или «секторальный гражданский диалог» между организациями гражданского общества и их партнерами по диалогу в законодательной и исполнительной власти национальных государств, региональных и местных властей, входящих в ЕС. Эта институциональная норма прописана в части 2 статьи 11 Лиссабонского договора.

2.Вторая форма гражданского диалога - это «трансверсальный» или поперечный диалог. Он понимается как структурированный и регулярный диалог между институтами ЕС и всеми компонентами гражданского общества. Эта положение присутствует в части 3 статьи 11 Лиссабонского договора.

3.Третья форма гражданского диалога – это «горизонтальный диалог» между самими организациями гражданского общества по проблемам развития ЕС и его политики – институционализирована частью 1 статьи 11 Лиссабонского договора и сложившимися коммуникативными практиками в странах Евросоюза. Это внутригражданский диалог, наличие которого на основе реального существования негосударственных и некоммерческих гражданских средств коммуникации является важнейшей предпосылкой для возникновения и успешного функционирования двух других форм гражданского диалога в ЕС. Горизонтальный дискурс гражданского общества является своеобразным субстратом институционального гражданского диалога в целом, делиберации и демократии участия Евросоюза.

Эти три формы диалога в настоящее время равносуществуют в ЕС, а развитием гражданского диалога занимаются практически все институты ЕС. Так, Европарламент выступил с инициативой проведения на нерегулярной основе «Агоры граждан 21 века», с целью осуществления «диалога между депутатами и гражданским обществом по вопросам, имеющим большое значение в европейской повестке дня». В настоящее время прошло уже три широкомасштабных форума «Агоры граждан» с привлечением гражданского общества в общеевропейский дискурс по вопросам будущего ЕС, экологии и социально-экономической проблематики в виде борьбы с бедностью.

В 2006 году в Евросоюзе стартовал так называемый План Д: Демократия, Диалог, Дебаты. Появление этого скоординированного и согласованного плана действий было вызвано падением интереса значительной части населения к интеграционным процессам, снижения активности избирателей и появления сомнения во взаимовыгодности объединительного процесса для всех его участников и субъектов. Подробно расписанные мероприятия Плана Д должны были преодолеть или, по крайней мере, ослабить эту негативную тенденцию, стихийно развивавшуюся в общественном сознании формирующегося нового транснационального социума. Поэтому дебаты должны были протекать не только на общеевропейском уровне, но и захватить местный, региональный и национальный уровни каждой из стран ЕС, разворачиваясь как в только еще институционализирующемся европейском публичном пространстве, так и в рамках уже существующих коммуникативных структур, платформ, площадок и форумов. Диалоги должны были разворачиваться не только в парламентах, но также в печатных и электронных СМИ, в Интернет-пространстве, посредством проведения «круглых столов», опросов общественного мнения, фокус-групп и других интерактивных форм взаимодействия. Главный инициатор этого инновационного проекта Марго Вальстрем, в то время вице-президент и комиссар Европейской Комиссии, презентовала План Д, как эффективную коммуникативную стратегию, направленную на стимулирование широкой общественной дискуссии по вопросам будущего ЕС ^[11].

Естественно, что каждая из таких дискуссий имела свое местное, региональное или национально-государственное своеобразие. Но в то же время каждая из таких интеракций должна была, по замыслу авторов Плана Д, обращать внимание граждан и общества на будущее Европы, внимательно выслушивая социум и фиксируя поступающие предложения. Главные вопросы, которые были включены в повестку дня повсеместно разворачивающихся публичных дискуссий, касались взаимовыгодности европейской интеграции, последующего совместного решения экономических и социальных вопросов, создания новых рабочих мест, совершенствования работы транспорта, цен на энергоносители, состояния экологии и так далее. Эта коммуникация носила не формальный однонаправленный процесс информирования, а принципиально двухсторонний, диалоговый, дискуссионный характер, заключавшийся не просто в возможности гражданского общества артикулировать свою точку зрения, но и в микшировании конфликтов, в дискурсивной агрегации альтернативных точек зрения, в учете различных мнений и нахождения какого-то приемлемого консенсуса или даже компромисса. По мнению Е.С.Громогласовой, эту «модель демократического управления для ЕС можно обозначить как консолидацию, которая функционирует на основе широкой общественной делиберации. …А делиберативный подход отводит главную роль в обеспечении демократии гражданскому обществу», публичной сфере, дискуссиям и диалогу» ^{[1, с. 107]}

Роль общеевропейского гражданского общества и негосударственных организаций (НГО, которые в российской традиции именуют некоммерческими организациями, то есть НКО) сегодня в Евросоюзе рассматриваются (в отличие от современной России) не в плоскости конфликтной политической борьбы за власть, а как важнейшее условие формирования и циркуляции общественного мнения посредством публичного институционального диалога в виде перманентной делиберации, то есть общественных дискуссий, дебатов, обсуждений, совещаний, слушаний, «круглых столов». Данное обстоятельство позволило легитимизировать как саму политическую систему ЕС, так и принимаемые на общеевропейском уровне политико-правовые акты. Вместе с тем, такая делиберативность дала возможность трансформировать и саму наднациональную систему управления Евросоюза.

Такая коммуникативно-диалоговая стратегия существенно изменила политическую систему ЕС, сделав ее полицентричной. Эта полицентричность выражается в том, что ни один из элементов политической системы теперь не играет доминирующей роли в политическом процессе. Процедура выработки и принятия политических решений постепенно превратилась в публичный трехсторонний политический дискурс. «Специфика Евросоюза заключается в том, что его политическая система строится не на двух, а на трех практически равноправных секторах – власти, экономике и гражданском обществе» ^{[2, с. 112]}.Благодаря этому ЕС стал первой политической организацией признавшей гражданское общество и НГО равноправными участниками и партнерами в многоуровневом дискурсивно структурированном политическом процессе. Это обстоятельство выгодно отличает Евросоюз, как от современной России, так и от национальных государств, входящих в это транстнациональное политической объединение, имеющих свои в чем-то схожие и в тоже время особые, индивидуальные механизмы и формы институционализации гражданского диалога.

Сам же Евросоюз благодаря своей делиберативности, в отличие от традиционных национальных государств, теперь воспринимается уже не столько как институт власти, отдающий приказы и требующий беспрекословного подчинения, а скорее как своего рода социальный менеджер, помогающий улаживать периодически возникающие конфликты, ищущий политический консенсус, как разработчик концепций культурного, экономического и социального развития. Для политической системы ЕС теперь «характерны последовательный диалог и переговоры между всеми участниками политического процесса в рамках многочисленных, подверженных постоянным изменениям единых сетей политического, экономического и социального характера. Командование и подчиненность уступают здесь место координированию и согласованию. Соответственно формируется и новый тип политика, который представляет собой скорее политического посредника, чем отдающего приказы начальника. Эта специфика и закрепляется в Конституции ЕС» ^{[2, с. 109]}, придающей диалогу институциональный облик. Под институционализаций с позиций неоинституциональной теории автор данной статьи в целом понимает процесс постепенной трансформации и превращения какого-либо явления в упорядоченный процесс с определенной структурой, набором социально значимых функций, формальными или неформальными правилами деятельности.

В Евросоюзе гражданский диалог институционализирован не только как опривывыченная (хабитулизированная) социально-политическая процедура, но и законодательно. Как это уже отмечалось выше, статья 11 Договора о Европейском Союзе в редакции вступившего в силу Лиссабонского договора прямо обязывала официальные институты ЕС вести регулярный диалог с представительными ассоциациями и гражданским обществом» ^[6]. Включение этого важнейшего положения в конституционный акт ЕС способствовало как политической и формально-юридической инстититуционализации гражданского диалога. Вовлечение гражданского общества в публичный политический дискурс позволило в значительной степени снять существующую остроту конфликтов и противоречий, реализовать на практике базовые принципы демократии участия и усилить тем легитимную основу этого интеграционного проекта и его наднациональных политических институтов.

В России институционализация диалога государства и гражданского общества (являющегося хотя и не полным, но все-таки аналогом европейского гражданского диалога) осуществляется главным образом с помощью Общественной палаты РФ, а также соответствующих ей совещательно-консультативных органов, созданных во всех субъектах Российской Федерации, как на региональном, так и на местном уровнях. Данная модель интеракции власти и социума не является общепризнанной и вызвала критику, как в самой России, так и за ее пределами. И дело не только в том, что создание Общественной палаты было инициировано президентом страны, но еще и в том, что порядок формирования этого образования определен таким образом, что в сферу официального дискурса государства и социума попадают лишь тщательно самой отобранные властью лояльные ей представители гражданского общества. Анализ опыта создания общественных палат на региональном уровне свидетельствует, что «эти структуры не являются самостоятельными и образуются при губернаторах либо законодательных собраниях соответствующих регионов. Состав таких советов нередко утверждается главой региона, а в ряде случаев губернаторы лично возглавляют созданные при них общественные палаты. В состав некоторых общественных палат входят представители органов государственной власти, хотя это явно несовместимо с целями этих формирований, приводит к их смешению с органами государственной власти, не позволяя отнести к полноценному институту гражданского общества» ^{[5, с. 19-20]}.

Данное обстоятельство ведет к произвольному ограничению числа возможных акторов диалога государства и гражданского общества в современной России, к снижению значимости этой формы социальной интеракции и, отчасти, к ее деинституционализации. Это же относится и практике организации и проведения предвыборных дебатов на выборах в Государственную Думу и на выборах президента РФ, в которых правящая партия «Единая Россия, а также поддерживаемые ей кандидаты в президенты, вплоть до конца 2011 года участия не принимали. Поэтому общенациональный предвыборный диалог вела сама с собой лишь системная оппозиция без участия представителей государственной власти. В то время как власть в своей коммуникации с обществом и электоратом использовала более традиционную для России монологовую интеракцию.

Что же касается не только несистемной и внепарламентской системной оппозици, то они сегодня вообще практически полностью выключены из диалога с государством, не имея официальных и неофициальных (гражданских) каналов для вступления в двухстороннюю коммуникацию с властью. Причиной данного положения, на взгляд автора, является отсутствие законодательных и нормативных документов, регламентирующих порядок и процедуры диалогового взаимодействия, а также критерии репрезентативности соответствующих структур гражданского общества, претендующих на участие в институциональном дискурсе с государством.

Кстати, на Западе уже давно выработаны четкие критерии, для того чтобы считать ту или иную общественную структуру репрезентативной и имеющей право на участие в гражданском диалоге. К таким критериям откосятся, к примеру, стабильность данной структуры, уровень ее представительности и масштаб деятельности (местный, региональный, национальный, структур), прозрачность, независимость от каких бы то ни было других, в том числе бизнес структур, наличие опыта и прав участия в переговорах и так далее ^[8]. Это позволяет вести селекцию участников гражданского диалога на основании объективных критериев, а не произвольно, как, например, при формировании членства общественно-консультативных органов, в том числе Общественной палаты РФ. Ведь они при существующей системе ее формирования не являются репрезентативными представителями гражданского общества, не делегируются им туда, не отчитываются перед ним, не несут никакой ответственности за свое взаимодействие с властью в качестве представителей общественности.

Еще более слабо развит гражданский диалог к Казахстане и в Белоруси, выступивших партнерами России в евразийском интеграционном проекте, озвученном Владимиром Путины 3 октября 2011. Тем более, что уже с 1 января 2012 года официально начало свою объединительную деятельность Единое экономическое пространство России, Белоруси и Казахстана. По словам Владимира Владимировича, новый Евразийский союз, создаваемый этими тремя государствами, будет строиться на универсальных интеграционных принципах как неотъемлемая часть Большой Европы, объединенной едиными ценностями свободы, демократии и рыночных законов. «Еще в 2003 году Россия и ЕС договорились о формировании общего экономического пространства... – Пишет в своей программной статье нынешний премьер-министр России. – В развитие этой идеи мы предложили европейцам вместе подумать о создании гармоничного сообщества экономик от Лиссабона до Владивостока, о зоне свободной торговли и даже более продвинутых формах интеграции. О формировании согласованной политики в сфере промышленности, технологий, энергетики, образования и науки. И, наконец, о снятии визовых барьеров. Эти предложения не повисли в воздухе — они детально обсуждаются европейскими коллегами. Теперь участником диалога с ЕС станет Таможенный, а в дальнейшем и Евразийский союз» ^[4]. Данный интеграционный проект еще более «богат» конфликтным потенциалом, нежели чем Евросоюз. Поэтому опыт Евросоюза в дискурсивно-диалоговом преодолении «дефицита демократии», а также всевозможных барьеров, предубеждений и откровенного противодействия в формировании Евразийского союза будет весьма важен и актуален.

Скептики уже начали сравнивать новый евразийский проект В.В.Путина с СССР, а его самого обвинять в имперских амбициях. По словам политолога из МГИМО Е.Пономаревой статья и сам евразийский проект В.В.Путина обнажили «существующий конфликт ценностей и ориентиров как у нас в стране, так и за рубежом… На одном полюсе – полное согласие, на другом – отдающие истерикой призывы не допустить возрождения «советской империи», нагнетание страхов по поводу нескончаемых потоков мигрантов, которые сразу же после создания Единого экономического пространства заполонят европейскую часть России, и т.п.» ^[3]. Учитывая всю сложность, дискуссионность и противоречивость неоевразийского интеграционного В.В.Путина, нельзя не заметить, что он вполне соответствует ведущим тенденциям и логике мирового развития. Следовательно, для его практической реализации просто не может не использоваться существующий опыт разрешения конфликтогенных ситуаций в сфере интеграционных процессов.

В связи с этим представляется, что без развития горизонтального диалога внутри гражданского общества в России, в Беларуси и в Казахстане, вертикального диалога между организациями гражданского общества и местными, региональными и национальными органами власти этих же государств, без формирования транснациональной публичной сферы на политико-экономическом пространстве Евразийского союза и появления того, что в ЕС называется трансверсальным гражданским диалогом, - не обойтись. Следовательно, диалог надо развивать не только для внешнеполитической коммуникации, но и для внутренней интеракции органов власти с гражданским обществом стран-участников Евразийского интеграционного проекта, а так же на уровне транснационального - пока что еще достаточно виртуального - публичного политического пространства формирующегося Евразийского союза.