Definition, characteristic features and legal nature of experimental law-making process.

Fat'yanov Il'ya Valer'evich Judge, Magistrate of the judicial district No. 1 of the Berezovsky city judicial district of the Kemerovo region 650000, Russia, Kemerovskaya oblast', g. Berezovskii, ul. Mira, 36 fiv_d@mail.ru Other publications by this author

Существуют определённые направления юридического процесса, специфика которых в современной России пока не исследовалась. К таковым, в частности, относится экспериментальный правотворческий процесс. Что, впрочем, неудивительно, так как процессуальные отношения подобного рода − правовое явление, хоть и используемое, однако стоит признать, что его юридический потенциал на современном этапе развития государства в достаточной мере не определён, в связи с чем, данные процессуальные отношения, как, впрочем, и перспективы его дальнейшего развития, остаются без достаточного внимания со стороны законодателя.

Прежде всего определимся, что правотворческий эксперимент − это организованное компетентными органами государства, органами государственных образований и органами муниципальных образований испытание предполагаемых правовых нововведений в ограниченной области применения, проводимое с целью проверки предположения правового характера по заранее разработанной программе, состоящее из подготовки, проведения и подведения итогов эксперимента.

Улучшение процесса проведения правотворческих экспериментов напрямую связано с совершенствованием правовых норм в данной области. Однако в силу того, что вопросам экспериментального законодательства в настоящее время, к сожалению, уделяется недостаточное внимание, правовой статус правотворческих экспериментов, процесс проведения не достаточно чётко определён на законодательном уровне; в частности, в законодательстве Российской Федерации до сих пор нет единого правового акта, который бы описывал методику проведения правотворческих экспериментов.

Научный вопрос о содержании понятия «экспериментально-правотворческий процесс», описание его стадий, а также практический вопрос функционирования экспериментально-правотворческого процесса как, впрочем, и перспективы его дальнейшего развития актуальная тема для исследования, поскольку в проведённых к настоящему времени правотворческих экспериментах выявились вопросы, на которые организаторам экспериментов необходимо обращать внимание, чтобы не допускать ошибок в технике проведения, для того, чтобы данная деятельность была эффективной, а значит, и приносила пользу для развития права в России.

В данной статье необходимо решить следующие подзадачи: проанализировать существующие в научной литературе мнения по вопросу понимания и определения экспериментально-правотворческого процесса; установить характер экспериментально-правотворческого процесса; обозначить экспериментальный процесс в праве по стадиям с учётом юридической практики.

Экспериментально-правотворческий процесс по своей сущности − понятие сложное и многосоставное. Вопрос о правовой природе экспериментально-правотворческого процесса является спорным, поскольку неоднозначна правовая природа процесса юридического, в связи с тем что экспериментально-правотворческий процесс является разновидностью юридического процесса.

Относительно правовой природы экспериментально-правотворческого процесса − принадлежности к тому либо иному элементу системы права − считаем необходимым подчеркнуть следующее. Всякий экспериментально-правотворческий процесс − вид юридического процесса. Последний, в свою очередь, является правовым явлением, поэтому должен быть регламентирован правовыми актами. Вместе с тем, существуют мнения и о том, что следует рассматривать юридический процесс в более широком значении и не ограничивать его только отношениями, которые связаны с применением права. В. Н. Баландин и А. А. Павлушина отмечают, что «при всем "естественно-правовом" отношении к праву, следует признать, что оно не безгранично. … иные "процессы" должны изучаться иными, не правовыми науками» ^[1]. Считаем необходимым согласиться с данным мнением, поскольку широкое толкование юридического процесса, при рассмотрении его вида − экспериментального процесса в праве, считаем излишним. Однако, помимо соотношения и дефиниции экспериментально-правотворческого процесса, для уяснения правовой природы необходимо также определиться с формой правового регулирования данных отношений.

Классическое представление определяет правотворческий процесс как одну из правовых форм деятельности государства, наряду с другой формой − правоприменением, направленным на урегулирование на основе соответствующих норм, которые имеют целью пресечение и раскрытие правонарушений, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, охрану и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц. Отметим, что юридический процесс осуществляется посредством совершения компетентными органами и должностными лицами юридически значимых действий, направленных в конечном итоге на разрешение или урегулирование возникшего юридического дела. Поэтому такой вид правоприменительной деятельности представляет собой разновидность юридического процесса. Правотворческий процесс осуществляется на стадии разработки, принятия и введения в действие правовых актов и представляет собой деятельность компетентных государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по подготовке, принятию (изданию), опубликованию и введению в действие законов и подзаконных нормативных актов. Разновидностями правотворческого процесса являются законодательный процесс и нормотворческие процессы, осуществляемые Президентом Российской Федерации, главами субъектов Российской Федерации, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

На основании изложенного, учитывая характер и сущность экспериментально-правотворческого процесса, обозначим его как правовое явление, регулируемое нормами права в области правотворчества и, следовательно, по определению, относящегося к нему.

Отметим, что определения понятию юридический процесс в науке предлагаются самые разные. Указанные понятия позволят нам изучить экспериментально-правотворческий процесс – дать ему авторское определение. Одни авторы считают юридический процесс динамическим составом фактов, имеющим правовое значение ^{[2, 3, 4]}. Положительные стороны данного определения находим в том, что в определении указывается на состояние движения исследуемого понятия, развитие или динамику юридического процесса. Отрицательные стороны предложенного определения связаны с отсутствием в нем указания на определённый порядок данных фактов, акцента на их чёткой последовательности, а ведь юридические действия в процессе происходят нехаотично, а подчиняются определённому порядку.

Другое мнение основывается на том, что под юридическим процессом следует понимать определённую совокупность последовательно совершаемых действий и постановляемых фактов ^{[5, 6]}. Думается, что данное определение более удачно, однако представляется, что и эта дефиниция также не лишена особенностей. Так не ясно, для чего авторы указывали в определении на «последовательно совершаемые действия», а в дальнейшем указывали на совокупность «постановляемых фактов». Более удачно под юридическим процессом в данном случае рассматривать определённую совокупность последовательно совершаемых юридических фактов, без упоминания о совершаемых действий, по той причине, что последние уже содержатся в составе юридических фактов.

Применительно к арбитражному процессу совершенно справедливо юридический процесс определяют как «постадийное движение дела» ^[7], что, в свою очередь, при характеристике процесса юридического выводит признак процедурности на главенствующее место.

С учётом изложенного, считаем возможным определить экспериментально-правотворческий процесс как процедурную форму превращения юридически-идеальных моделей правотворческого эксперимента в реальную систему правоотношений, объединённых общей целью.

Хотелось бы отметить, что правоотношения в экспериментально-правотворческом процессе образуются не только в ходе правотворчества, также необходимо учитывать жизненные обстоятельства, имеющие юридическое значение, возникающие до деятельности по осуществлению правотворчества. А именно, в основании экспериментально-правотворческого процесса необходимо выделять фактическое и юридическое составляющие. Фактической составляющей будут являться обстоятельства предстоящей экспериментальной деятельности (обсуждения, предложения, инициативы), а юридической составляющей − нормы права, апробация которых происходит с использованием экспериментально-правотворческого метода.

При таком подходе необходимо отметить, что экспериментально-правотворческий процесс можно рассматривать как в широком, так и в узком смыслах. В широком смысле экспериментально-правотворческий процесс − это комплексное и многоаспектное понятие, характеризующее совокупность всех правовых форм деятельности государственных органов и иных уполномоченных субъектов, которая связана с совершением в определенном законом порядке юридически значимых действий в области правотворческого экспериментирования, что в конечном счёте влечет правовые последствия − проверку правовой гипотезы – предположения правового характера. В узком смысле экспериментально-правотворческий процесс − обобщающее понятие, которое характеризует регламентированный правовыми нормами порядок осуществления экспериментальной деятельности, а также деятельность органов (служб, должностных лиц) по подготовке, проведению и подведению итогов правотворческого эксперимента.

Вместе с тем экспериментально-правотворческий процесс обладает и другими признаками, не отражёнными в указанных выше определениях. Указанные ниже признаки также необходимо учитывать по причине их важности для уяснения смысла и природы данного понятия. Далее эти признаки будут рассмотрены.

Экспериментально-правотворческий процесс состоит из стадий, где стадия – это совокупность процессуальных действий, связанных ближайшей целью. Совокупность выполненных задач каждой из стадии экспериментально-правотворческого процесса позволяет достичь главной цели правотворческого эксперимента − проверки правовой гипотезы об эффективности той или иной правотворческой идеи, об эффективности действия экспериментальных правовых норм.

Вместе с тем, экспериментально-правотворческий процесс можно рассматривать как последовательность правовых событий, которые, в свою очередь, включают в себя законченные, с точки зрения достижения целей, отдельные действия или процессуальные производства – совокупность таких действий.

Следующий признак экспериментально-правотворческого процесса заключается в том, что он предполагает наличие обязательного субъекта, наделённого государственно-властными полномочиями. Данным субъектом в России может быть государство, в том числе субъект федерации, а также муниципальное образование.

Рассматривая действия субъекта экспериментального процесса, отметим, что данные действия субъекта, обладающего властными полномочиями, должны быть результативны и эффективны, а также завершены по своему логическому состоянию.

Экспериментально-правотворческий процесс динамичен: происходит постоянное развитие событий, изменение состояния правотворческого эксперимента − переход от одной стадии к другой вплоть до своего логического завершения.

На основании изложенного, учитывая также обозначенное относительного правотворческого эксперимента, можно определить экспериментально-правотворческий процесс как развёрнутую во времени юридическую деятельность с целью проверки правовой гипотезы.

Требования, предъявляемые к экспериментально-правотворческим стадиям, имеют общий характер, что предполагает их единство и нормативную определённость при достижении основной цели эксперимента − проверки правового предположения.

Отличительным признаком экспериментально-правотворческого процесса является то, что его промежуточные и окончательные итоги закрепляются в официальных документах.

Для настоящего изыскания представляется любопытным рассмотрение экспериментально-правотворческого процесса как последовательности определённых стадий. Стадия экспериментально-правотворческого процесса − это последовательность взаимосвязанных действий и актов, направленных на достижение цели правотворческого эксперимента. Переход к каждой следующей стадии экспериментально-правотворческого процесса свидетельствует о том, что работа по достижению целей правотворческого эксперимента переходит на новую ступень развития.

Как уже было отмечено, экспериментально-правотворческий процесс можно разделить на этапы (стадии). В. Н. Ельцов указывает, что основными стадиями экспериментально-правового процесса являются проектирование, подготовка, проведение, подведение итогов правового эксперимента ^[8]. При этом обратим внимание на то, что наличие разного количества стадий экспериментальной деятельности зависит от «удаленности точки», с которой исследователь рассматривает экспериментальный процесс. Отсюда считаем справедливым утверждение о том, что чем «ближе» и подробнее рассматривать экспериментально-правотворческий процесс, тем больше этапов можно в нем выявить, всё зависит от цели исследования.

Применительно к данному изысканию имеет смысл лишь кратко описать основные стадии экспериментально-правотворческого процесса, при этом следует проанализировать некоторые правовые акты. Основными стадиями экспериментально правотворческого эксперимента являются: 1) подготовка к правотворческому эксперименту; 2) проведение правотворческого эксперимента; 3) подведение итогов правотворческого эксперимента.

Представляется возможным определение основных этапов экспериментально-правотворческого процесса на примере правотворческого эксперимента, проведённого в Кемеровской области в соответствии с Постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 11 августа 2009 года № 350 «О проведении эксперимента по применению новой модели оплаты труда работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в 2009/2010 и 2010/2011 учебных годах» (далее по тексту − Постановление по применению экспериментальной модели оплаты труда) ^[9].

Необходимо отметить, что репрезентативность определяет возможность обобщать результаты исследования с привлечением определённой выборки на всю генеральную совокупность, из которой она была собрана. В связи с этим, рассматривая указанный правотворческий эксперимент, проведённый в Кемеровской области, в настоящем исследовании также учитывалась экспериментальная практика других регионов России. Нельзя не отметить существование правотворческих экспериментов в области оплаты труда в иных субъектах Российской Федерации: Алтайском крае ^[10], Астраханской области ^[11], Ивановской области ^[12], Краснодарском крае ^[13], Новосибирской области ^[14], Республике Алтай ^[15], Свердловской области ^[16]. Первая стадия − подготовка к правотворческому эксперименту. Стадия включает в себя три подстадии, первая начинается с принятия решения о проведения эксперимента, последняя заканчивается днём начала осуществления эксперимента по разработанной программе.

Первая подстадия стадии подготовки к правотворческому эксперименту − это принятие решения о проведении эксперимента. Данная подстадия обусловливается возникновением задач в общественной сфере, которые необходимо разрешить. Инструментом данной подстадии будут служить обсуждения, согласования мнений перед внесением проекта акта, содержащего нормы об экспериментальной деятельности. Оформленный надлежащим образом итоговый акт данной подстадии необходимо внести в орган, правомочный принимать решения о принятии данных актов и решение о принятии которого входит в его компетенцию.

Вторая подстадия − законодательная инициатива. Данная подстадия представляет собой юридическую возможность вносить в компетентные органы необходимые проекты актов.

В Кемеровской области право законодательной инициативы принадлежит Губернатору Кемеровской области, депутатам Совета народных депутатов Кемеровской области, представительным органам местного самоуправления, избирательной комиссии Кемеровской области, Кемеровскому областному суду, Арбитражному суду Кемеровской области, прокурору Кемеровской области, уполномоченному по правам человека в Кемеровской области, совету муниципальных образований Кемеровской области ^[17]. Более того, при анализе пункта 3 статьи 12 Устава Кемеровской области мы видим, что по некоторым экономико-правовым экспериментам будет требоваться заключение Губернатора Кемеровской области или его представление. Речь идёт о вопросах, предусматривающих расходы, покрываемые за счёт средств бюджета Кемеровской области.

При анализе Постановления по применению экспериментальной модели оплаты труда усматривается, что юридическая возможность вносить в компетентные органы необходимые проекты актов выражена преамбуле − «на основании обращения глав муниципальных образований Кемеровской области».

На этапе законодательной инициативы, как обязывает Постановление Совета народных депутатов Кемеровской области от 28 октября 2009 года № 492 ^[18], в экспертно-правовом управлении Совета народных депутатов Кемеровской области проводится антикоррупционная экспертиза, итогом которой является составление заключения на предмет соответствия нормативно-правовых актов внутреннему законодательству РФ, выявления коррупциогенных факторов, а также проверка комплектности документов, необходимых при внесении законопроекта, содержащего нормы об экспериментальной деятельности. Также на данном этапе решается вопрос об альтернативных проектах законов. Пункт 3 статьи 44 Постановления Совета народных депутатов Кемеровской области от 28 октября 2009 года № 492 устанавливает, что из двух или более внесённых проектов законов Кемеровской области может быть принят только один. Специальный комитет Совета народный депутатов Кемеровской области самостоятельно определяет органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, заключения, отзывы, предложения которых будут учитываться в правотворчестве.

Постановление по применению экспериментальной модели оплаты труда является нормативным актом Коллегии Администрации Кемеровской области. Нормы о возможности и порядке издания нормативно-правовых актов в форме Постановлений Коллегии Администрации Кемеровской области содержатся в статье 9 Закона Кемеровской области «О Коллегии Администрации Кемеровской области» от 09 марта 2005 года № 43-ОЗ ^[19], устанавливающей, что коллегия Администрации Кемеровской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Кемеровской области и законов Кемеровской области издаёт постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Третья подстадия − обсуждение, принятие, одобрение (подписание) акта, содержащего нормы об экспериментальной деятельности.

Проект акта, внесённого в законодательный орган Кемеровской области, подлежит тщательному рассмотрению Советом народных депутатов Кемеровской области в трёх чтениях. В каждом из трёх чтений решается определённый перечень вопросов, установленных в статьях 49, 52, 54 Постановления Совета народных депутатов Кемеровской области «О Регламенте Совета народных депутатов Кемеровской области» от 28 октября 2009 года № 492 ^[20].

Постановление по применению экспериментальной модели оплаты труда состоит, как этого требуют правила законодательной техники, закреплённые в Законе Кемеровской области «О законодательной деятельности в Кемеровской области» от 23 июня 2003 года № 33-ОЗ ^[21], из содержательной части и реквизитов. Представляется, что особого внимания при подготовке акта, содержащего в себе нормы об экспериментальной деятельности, заслуживает преамбула, которая содержит в себе разъяснение мотивов и целей принятия закона − «в целях продолжения в 2009/2010 и 2010/2011 учебных годах эксперимента по применению новой модели оплаты труда работников общеобразовательных учреждений, повышения эффективности использования средств, направляемых из областного бюджета на реализацию основных общеобразовательных программ общеобразовательными учреждениями, улучшения качества предоставления образовательных услуг».

В статье 3 Постановления по применению экспериментальной модели оплаты труда утверждается Методика планирования расходов на оплату труда при формировании сметы доходов и расходов и начисления оплаты труда педагогическим работникам, осуществляющим учебный процесс в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях, которая является обособленной, неотъемлемой частью к данному постановлению. Методика планирования расходов на оплату труда при формировании сметы доходов и расходов и начисления оплаты труда педагогическим работникам, осуществляющим учебный процесс в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях в свою очередь содержит 5 приложений, которые закрепляют отдельные механизмы работы данного правотворческого эксперимента.

В соответствии с пунктом 7 статьи 9 Закона Кемеровской области «О Коллегии Администрации Кемеровской области» от 9 марта 2005 года № 43-ОЗ ^[22], Постановления Коллегии Администрации Кемеровской области подписываются Губернатором Кемеровской области, что, как усматривается из рассматриваемого правового акта, в данном случае было полностью реализовано.

Вторая стадия − непосредственное проведение правотворческого эксперимента. Экспериментальная ситуация вводится со дня вступления в силу экспериментальных правовых норм. Орган, ответственный за проведение правотворческого эксперимента, обязан обеспечить полную реализацию его условий.

В Постановлении по применению экспериментальной модели оплаты труда указано, что задачами при проведении эксперимента в области оплаты труда является повышение эффективности использования средств, направляемых из областного бюджета на реализацию основных общеобразовательных программ общеобразовательными учреждениями, улучшения качества предоставления образовательных услуг. Поскольку ход правотворческого эксперимента необходимо контролировать, в заключительной статье 9 Постановления по применению экспериментальной модели оплаты труда устанавливается лицо, на которое возлагаются обязанности по контролю исполнения Постановления.

Третья стадия экспериментально-правотворческого процесса − подведение итогов правотворческого эксперимента. Орган, ответственный за проведение эксперимента, проводит анализ результатов экспериментального исследования. При анализе результатов экспериментального исследования необходимо сделать конкретные выводы об эффективности экспериментальных правовых норм, о побочных эффектах реализации экспериментальных правовых норм, о ресурсных затратах, о прогнозируемых результатах действия правовых норм, принятых по результатам эксперимента.

При подведении итогов эксперимента принимается одно из следующих решений: 1) о придании экспериментальным правовым нормам общего действия; 2) о придании общего действия экспериментальным правовым нормам с внесением в них изменений и дополнений; 3) о нецелесообразности придания экспериментальным правовым нормам общего действия. В последнем случае возможно принятие решения о подготовке правотворческого эксперимента с иным экспериментальным фактором.

Применительно к рассматриваемому в данной статье эксперименту по применению экспериментальной модели оплаты труда укажем следующее. Цели эксперимента в общей части были достигнуты. В итоге, основные выводы были использованы при подготовке Постановления Коллегии Администрации Кемеровской области «О введении новой системы оплаты труда для работников государственных образовательных учреждений Кемеровской области» от 5 марта 2011 года № 120 ^[23]. В данном акте область экономических отношений по оплате труда для работников государственных образовательных учреждений в Кемеровской области была модернизирована. Однако в рассматриваемом случае официальный подробный отчёт о проведённом экспериментально-правотворческом процессе − изложение официальной позиции и точек зрения инициаторов эксперимента − нам найти не удалось. Данный факт считаем неблагоприятным как с точки зрения доверия населения к проводимой правотворческой деятельности, так и возможности аналитического изучения допущенных ошибок экспериментального процесса в дальнейшем.

В заключение следует отметить, что экспериментально-правотворческий процесс требует большего внимания со стороны государственных органов. Автор солидарен с мнением В.Н. Ельцова о том, что в России до сих пор нет целостной концепции организации правотворческих экспериментов ^[24]. Первое, по нашему мнению, действие со стороны государства должно состоять в принятии подзаконного акта, описывающего экспериментально-правотворческий процесс. При этом представляется, что глубина проработки и юридической взвешенности правового акта о проведении правотворческих экспериментов приведёт к формированию унифицированной правовой базы экспериментально-правотворческого процесса в России.