Administrative responsibility of the officers of the Internal Affairs bodies of the Russian Federation: problems and perspectives

Сегодня Россия пребывает в перманентном состоянии перехода от постперестроечной либеральной демократии, которая ассоциируется у большинства обывателей с весьма хаотичным подходом к вопросам государственного управления, к декларируемой Основным законом страны стабильной форме демократической президентской республики, характеризующейся укреплением вертикали исполнительной власти и усилением главенствующей роли главы государства.

Опорой любого государства, гарантией стабильности его общественного развития всегда являлись и являются органы внутренних дел. Ни для кого не секрет, что в наши дни именно органы внутренних дел – это, пожалуй, единственный действенный инструмент влияния власти на различные общественные отношения. Совместно с иными правоохранительными органами органы внутренних дел, во-первых, призваны гарантировать соблюдение прав и законных интересов граждан, а во-вторых, они олицетворяют собой государственное принуждение как один из основных методов государственного управления. В связи с этим все более серьезное значение приобретают проблемы нормативно-правового регулирования вопросов, связанных как с оптимизацией правового статуса сотрудников органов внутренних дел, так и регулированием их ответственности.

Несмотря на то, что сейчас самым распространенным видом юридической ответственности и в системе государственной службы вообще, и непосредственно в органах внутренних дел является ответственность дисциплинарная, нельзя приуменьшать также и значение административной ответственности как средства обеспечения законности и эффективности государственного управления.

Как в прежние годы в советском, так и ныне в современном российском административном законодательстве предусматривается специальный порядок привлечения к административной ответственности сотрудников органов внутренних дел, а также отдельных категорий служащих, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов. С принятием в 2001 году нового КоАП изменились и правовые нормы, регулирующие административную ответственность, что поставило перед теоретиками и практиками задачу нового осмысления и анализа форм и методов работы по обеспечению эффективной организации борьбы с правонарушениями в среде государственных служащих и, прежде всего, сотрудников органов внутренних дел.

Несмотря на многочисленные публикации по вопросам административного наказания и административной ответственности, до сих пор не осуществлено комплексное исследование юридического механизма применения административной ответственности к сотрудникам органов внутренних дел в условиях реформирования правоохранительной системы, в частности, в связи с принятием в 2011 году Федерального закона «О полиции». Представляется крайне необходимым в кратчайшие сроки определить юридическую природу и основания применения административной ответственности к сотрудникам органов внутренних дел в Российской Федерации, а также выявить перспективы и основные направления развития законодательства о привлечении сотрудников ОВД к административной ответственности.

Административная ответственность сотрудников органов внутренних дел представляет собой особый вид административной ответственности, который характеризуется применением специфических мер административного наказания к специальному (определенному Федеральным законом от 30.11.2011 г. №342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») кругу субъектов. Административная ответственность сотрудников органов внутренних дел характеризуется двумя основными признаками:

а) специальным субъектным составом;

б) ограниченным перечнем фактических оснований привлечения к административной ответственности, в качестве которых выступают административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.1 - 5.26, 5.45 - 5.52, 5.56, 6.3, 7.29 - 7.32, 7.32.1, главой 8, статьей 11.16 (в части нарушения требований пожарной безопасности вне места службы, главой 12, статьей 14.9, частью 3 статьи 14.32, главами 15 и 16, статьями 17.3, 17.7 - 17.9, частями 1 и 3 статьи 17.14, статьями 17.15, 18.1 - 18.4, частями 2.1, 2.6 статьи 19.5, статьями 19.5.7, 19.7.2, частью 5 статьи 19.8 и статьей 20.4 (в части нарушения требований пожарной безопасности вне места службы) КоАП РФ.

Сравнивая нынешние нормы об ответственности сотрудников органов внутренних дел с аналогичными положениями, которые были закреплены в КоАП РСФСР ^[4], можно отметить более жёсткую позицию законодателя в этом вопросе. Во-первых, расширен (и продолжает расширяться) перечень объектов административно-правовой охраны, в случае посягательства на которые сотрудники органов внутренних дел несут ответственность на общих основаниях. А во-вторых, из основного нормативно-правового акта, регулирующего вопросы административной ответственности в России, исключена норма, согласно которой органы (должностные лица), имевшие право налагать административные взыскания на сотрудников ОВД, могли вместо назначения наказаний передавать материалы о правонарушениях в сами органы внутренних дел для решения вопроса о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности.

Считаем позицию законодателя вполне справедливой и отвечающей требованиям сегодняшнего дня. Поскольку сотрудник органов внутренних дел является представителем исполнительной власти, он эту самую власть олицетворяет собой. По его действиям и поступкам граждане России (и не только они) судят о состоянии всего государственного аппарата в стране. Поэтому нарушение сотрудником органов внутренних дел законодательных предписаний не только причиняет вред конкретным общественным отношениям, складывающимся в той или иной области, но и дискредитирует всю систему государственного управления. Не случайно, выступая в 2010 году на расширенном заседании Коллегии МВД России, Президент Российской Федерации особо подчеркнул, что ответственность сотрудников органов внутренних дел всех уровней должна быть усилена ^[13].

Как нам кажется, назрела насущная необходимость сделать ещё один, более решительный шаг в выбранном депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации направлении по оптимизации ответственности сотрудников правоохранительных органов. В свете сказанного, было бы вполне оправданным рассмотреть вопрос о полном исключении из ст. 2.5. КоАП РФ нормы, фактически позволяющей сотрудникам органов внутренних дел избегать административной ответственности за совершение большинства предусмотренных КоАП РФ правонарушений. Именно по этому пути пошёл законодатель в республике Беларусь, где лица начальствующего и рядового состава органов внутренних дел несут административную ответственность на общих основаниях. И никаких исключений в этой части Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях не предусматривает ^[5]. Данное положение существует уже много лет и доказало свою состоятельность. По крайней мере, уровень доверия населения к правоохранителям в Республике Беларусь несоизмеримо выше, нежели в Российской Федерации.

В нашем же государстве подчас возникают парадоксальные ситуации, когда сотрудник полиции, нарушивший норму, предусмотренную правилами дорожного движения, привлеченный за это к административной ответственности и отказывающийся оплачивать назначенный ему в качестве наказания административный штраф, не может быть привлечен к ответственности на общих основаниях за неуплату штрафа. Что бы ни говорили некоторые теоретики от юриспруденции, но административная ответственность превосходит ответственность дисциплинарную и по степени тяжести (достаточно взглянуть хотя бы на верхние пределы административных штрафов, установленные за совершение отдельных правонарушений), и по психическому воздействию на сознание правонарушителя. Следовательно, в моделируемой ситуации только привлечение нерадивого сотрудника к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ может способствовать достижению декларируемых Кодексом целей наказания.

В контексте сказанного выше, вызывает недоумение позиция законодателя, минимизировавшего количество административных правонарушений, посягающих на порядок управления, общественный порядок и общественную безопасность, в случае совершения которых сотрудники органов внутренних дел несут ответственность на общих основаниях. В девятнадцатой главе КоАП РФ таких статей всего четыре (ч. 2.1. и 2.6 ст. 19.5, ст. 19.5.7, 19.7.2 и ч. 5 ст. 19.8), в двадцатой и того меньше – всего одна (ст. 20.4).

Статья 2.5 КоАП РФ, определяющая порядок и основания привлечения сотрудников ОВД к административной ответственности, по нашему мнению, должна быть дополнена частью, содержащей исчерпывающий перечень административных наказаний, которые не могут применяться к сотрудникам органов внутренних дел.

Кроме того, факт совершения административного правонарушения сотрудником органов внутренних дел целесообразно закрепить в законе в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность (ст. 4.3 КоАП РФ). Тем самым законодатель обозначит перед гражданским обществом свою позицию по отношению к «правонарушителям в погонах», в конечном итоге стимулируя у правоохранителей ответственность как осознанную необходимость, детерминирующую поведение самоопределяющейся личности ^{[11, с. 146]}. Предвидя негативную реакцию на наше предложение со стороны действующих сотрудников органов внутренних дел, хотелось бы обратить их внимание на тот факт, что аналогичная норма уже давно существует в отечественном уголовном законе, а именно в ч. 1 ст. 63 УК РФ, и вне всякого сомнения способствует усилению защиты прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных действий сотрудников полиции.

Конечно, предлагаемый нами механизм привлечения представителей органов внутренних дел к ответственности за совершение административных правонарушений в научной среде не имеет абсолютной поддержки. Мы понимаем, что на практике это приведет к удвоению ответственности, о недопустимости которого в последнее время много говорится ^{[6, с. 26]}. Так, Н.В. Плюхин и И.Т. Филатов настаивают на закреплении нормы, согласно которой в случае назначения лицу административного наказания дисциплинарное взыскание за тот же проступок применяться к нему не может. Если же административное наказание назначено после наложения дисциплинарного взыскания, то оно (адмнаказание) должно быть отменено ^{[8, с. 134]}. Ещё более жесткой и принципиальной позиции по данному вопросу придерживается В.В. Лазарев, настаивающий на невозможности сочетания различных видов ответственности за одно и то же правонарушение ^{[10, c. 245]}.

Но и есть и иная точка зрения, не менее аргументированная, к которой склоняется и автор настоящей статьи. Демьян Николаевич Бахрах, например, положительно оценивает так называемое совмещение дисциплинарной и административной ответственности, видя в нем показатель роста значения последней в охране правопорядка ^{[7, с. 37]}. На аналогичных позициях стоит и Ю.А. Жукова, утверждающая, что применение нескольких видов юридической ответственности вполне оправдано, поскольку не противоречит правовым принципам» ^{[9, с. 55]}.

Как правило, сторонники недопустимости «удвоения» ответственности апеллируют к Конституции Российской Федерации, в которой говорится о недопустимости повторного осуждения за одно и то же преступление ^[1]. Однако не следует забывать, что, во-первых, в Основном законе страны в данном контексте речь идет только об уголовно-наказуемых деяниях, а во-вторых, привлечение сотрудника ОВД к дисциплинарной ответственности за поступок, порочащий честь и достоинство стража правопорядка (а именно так можно трактовать совершение им административного правонарушения) полностью соотносится с проводимой сегодня руководством страны государственной политикой, направленной на повышение авторитета представителя власти. На обязанность соблюдать требования законодательных нормативно-правовых актов прямо указывается и в ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ^[2]. Причем, «добавление» дисциплинарной ответственности к ответственности административной не является обязательным требованием закона. Решающее значение здесь имеет тяжесть совершенного правонарушения, форма вины и другие обстоятельства.

Вместе с тем, на возможность сочетания различных видов юридической ответственности некоторых государственных служащих и в прежние годы указывали видные отечественные административисты ^{[12, с. 289]}. Кроме того, подобная норма в части комбинирования дисциплинарной и материальной ответственности и сегодня содержится в ряде нормативно-правовых актов ^[3]. Почему бы аналогичный опыт не распространить на сочетание дисциплинарной и административной ответственности? Общество от этого только выиграет.