Political and Legal Aspects of Arrangements and Activity of the Constitutional Assembly of the Russian Federation: Background of the Problem

Nikulin Viktor Vasil'evich ORCID: 0000-0003-1507-0434 Doctor of History Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law at Tambov State Technical University Russia, 392000, Tambov, str. Sovetskaya, h.106 viktor.nikulin@mail.ru Other publications by this author

Вопрос о порядке и процедурах совершенствования конституционного устройства является одним из существенных элементов конституционного законодательства большинства современных государств, что не только правомерно, но и чрезвычайно важно, учитывая значимость этих вопросов для обеспечения сочетания устойчивости и обновляемости государственных институтов, динамичности и предсказуемости развития политических процессов.

Стремление обеспечить такое сочетание отчетливо проявляется в положениях главы 9 Конституции Российской Федерации, которая определяет порядок принятия конституционных поправок и пересмотра основного закона, в том числе и используя институт Конституционного Собрания. Положения этой главы конкретизируются федеральными конституционными и федеральными законами, необходимость которых в одних случаях прямо предусмотрена в тексте Конституции, а в других – вытекает из общего смысла конституционных положений. Вместе с тем, порядок избрания Конституционного Собрания, его численный состав, срок деятельности, основы порядка работы и многие другие особенности в Конституции не раскрыты. Определить все эти положения призван федеральный конституционный закон. На сегодняшний день принят предусмотренный ст.137 Конституции закон об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов^{[1, 2001, N 52 (1 ч.), ст. 4916]}, а также закон, конкретизирующий порядок принятия поправок к главам 9 Конституции^{[1, 1998, N 10, ст. 1146]}. Из предусмотренных Конституцией к обязательному принятию остался непринятым только ФКЗ о Конституционном Собрании, хотя история обсуждения данного закона насчитывает уже два десятилетия.

Конституционно-правовой статус Конституционного Собрания вытекает из ст. 135, которая устанавливает, что Конституционное собрание созывается в случае, если предложение о пересмотре положений ряда глав основного закона страны – «Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражданина», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» – будет поддержано 3/5 голосов общего числа членов Федерального Собрания. Политико-правовая природа Конституционного Собрания, его функции и место в системе государственной власти определены как функции представительного органа РФ, обладающим полномочиями учредительной власти. Согласно Конституции РФ Конституционное собрание – это государственно-правовой институт, предусмотренный положениями частей второй и третьей статьи 135 Конституции РФ.

Как известно, Учредительное собрание или Конституанта – это разновидность временно действующего представительного, парламентского учреждения, собрания депутатов, учредительное собрание народных представителей, созываемое для выработки или пересмотра конституции. Наряду с этой "учредительной властью" Учредительное собрание в период своей деятельности иногда может осуществлять также обычные функции органа законодательной власти. В современном смысле это понятие укоренилось в период Великой Французской революции конца XVIII века, когда оно стало символом борьбы с абсолютизмом, за конституцию и права граждан^[2].

Теоретическим источником идеи Учредительного собрания стала идеология западноевропейского Просвещения. Суть идеи заключалась в неотчуждаемом праве всех народов самим выбирать свой политический и социально-экономический строй, свою форму правления. Учредительные собрания различаются по способу формирования и своей компетенции. Наиболее часто они формируются путем всеобщих и прямых выборов. По компетенции Учредительные собрания квалифицируются на суверенные и несуверенные. Суверенным является учредительное собрание, которое не только разрабатывает, но и принимает новую конституцию. Несуверенное Учредительное собрание разрабатывает и принимает проект конституции, но окончательное решение по нему принимается либо избирателями на референдуме, либо другим государственным органом. Первый опыт практической реализации идеи Учредительного собрания был осуществлен в Северной Америке, где он был положен в основу принятой в 1776 г. Декларации независимости североамериканских колоний Англии. В Европе первое Учредительное собрание было созвано во Франции. Национальное собрание в 1791г. приняло Декларацию прав человека и гражданина и установило первую демократическую конституцию, которая превратила Францию из абсолютной монархии в ограниченную. В XIX веке конституционная практика знает опыт созыва Учредительных собраний в Австрии, Франции, Италии, Польше, Литве, Латвии, Германии и многих других странах. В новейшее время идея Учредительного собрания помогла решить конституционные проблемы, например, в Испании. После смерти Франко в 1975 г. в стране были проведены многопартийные выборы в кортесы, которые объявили себя Учредительным собранием. Испанская Конституанта выработала новую конституцию, которая закрепила в этой стране монархическую форму правления. После утверждения в 1978 г. на референдуме новой испанской конституции Учредительное собрание самораспустилось. В 1993 г. после завершения гражданской войны Учредительное собрание было избрано и в одной из азиатских стран – Кампучии.

Имеет опыт созыва Учредительного Собрания, хотя и негативный, и Россия. Идея Учредительного Собрания широкое распространение получила после победы февральской революции 1917 г. Лозунг Учредительного собрания объединил все слои и политические силы российского общества, принявшие участие в Февральской революции. Даже социал-демократы - большевики, которые в каждом мероприятии Временного правительства усматривали «предательство народных интересов», из тактических соображений поддерживали идею созыва Учредительного собрания. Более того, одним из главных лозунгов октябрьского переворота был лозунг скорейшего созыва Учредительного собрания и обвинение Временного правительства в затягивании решения этого вопроса^[3].

Очевидно, что любая революция с точки зрения государственного права есть акт нелегитимный. И, соответственно, характер новой революционной власти - временный, до стабилизации конституционного строя путем народного волеизъявления. Наряду с референдумом тогдашнее конституционное право отдавало предпочтение Учредительному собранию как форме народного волеизъявления. Так, профессор В.В. Водовозов, определяя юридическую природу Учредительного собрания, писал: "Почин их созыва принадлежит обыкновенно временному правительству, которое издает и избирательный закон для них. Им принадлежит вся власть учредительная, законодательная, исполнительная и судебная, во всей ее полноте. Они полновластны (суверенны), и никакая другая власть их законодательным образом не ограничивает"^[3]. Собственно говоря, Учредительное Собрание, как нормальный орган пересмотра основных законов, известно государственному праву многих государств. Специфика ситуации России заключалось в том, что Учредительное Собрание в ней носило революционный характер и отличалось от Учредительных Собраний, учрежденных действующим конституционным правом современных государств по существу. Оно должно было стать учредительной (а не учрежденною) властью, неограниченно полновластным органом народной воли и его главная задача заключалась вывести страну из переходного состояния, когда правительственная власть является в полном смысле этого слова временной. Ее единственное призвание заключается в том, чтобы «ведать государственные дела до того момента, когда из рук полновластного учредительного собрания Россия получит законное, постоянное правительство»^[4]. Таким образом, с теоретической точки зрения Учредительное собрание должно было учредить законную власть в стране, а временное правительство должно было обеспечить его созыв, чем оно собственно и занялось. Временный комитет Государственной думы выполнял функции российского правительства до 2 марта 1917 г. В результате соглашения между Временным комитетом и членами исполнительного комитета Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов 3 марта было образовано Временное правительство. Согласно п. 4 Декларации о создании Временное правительство обязывалось начать «Немедленную подготовку к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны»^[5]. Основываясь на начавшемся производстве по выборам в Учредительное собрание, 6 октября Временное правительство приняло решение о роспуске IV Государственной Думы. Одновременно были признаны утратившими силу полномочия выборных членов верхней палаты российского парламента – Государственного совета.

Выборы в Учредительное собрание прошли в ноябре 1917 г. Согласно положению о выборах, вся страна была разбита на избирательные округа, каждому из которых выделялась пропорционально численности населения депутатская квота в Учредительном собрании, т.е. примерно один депутат от 200 тысяч жителей. Принцип пропорциональности использовался не только для определения депутатской квоты для округов, но и при подведении итогов голосования. В выборах в Учредительное собрание участвовало немногим более 50 % избирателей. Этот кворум, хотя и был на пределе, тем не менее, обеспечивал легитимность высшего законодательного и представительного форума российского государства. В российскую Конституанту было избрано почти 800 депутатов. Безусловным лидером на выборах в Учредительное собрание стала партия эсеров, получившая более 40% голосов. Большевики заручились поддержкой почти 25% избирателей^[6]. Можно констатировать, что подавляющее большинство голосов избирателей получили партии, которые в целом стояли на левых позициях, то есть признавали в качестве программной цели не капитализм, а социализм. Поэтому с таким составом Учредительного собрания имелся исторический шанс запустить конституционный процесс развития России по мирному варианту. Но дальнейшее развитие событий показало, что верх в ведущих левых партиях страны взяли партийные амбиции, а не интересы общества. 6 января СНК принял постановление о роспуске Учредительного собрания. 7 января ВЦИК утвердил это постановление СНК в качестве своего декрета. Декрет ВЦИК о роспуске Учредительного собрания был одобрен через несколько дней высшим законодательным и представительным органом трудящихся страны - III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов^[7]. Таким образом, деятельность Учредительного собрания была прекращена грубым административным, насильственным способом. Негативные последствия роспуска Учредительного собрания были очевидны. Устранение его с политической арены с помощью силы, в конечном счете, усилило раскол российского общества, усилило ресурс гражданской войны, поскольку противники приступили к решению оружием того, что не удалось решить политическими средствами. Исторический шанс решить проблему легитимности власти конституционным путём был упущен, а сама идея Конституционного Собрания потеряла свою актуальность на долгие годы.

Возвращение к идее Конституанты, как средству выхода из сложнейшего экономического и политического кризиса, отмечено в российском обществе в начале 1990- годов. В условиях развала структур власти, отсутствия демократических институтов реформирования всей системы власти, Учредительное собрание стало рассматриваться как единственная возможность создания легитимной власти в России. После развала СССР в 1992 г. идея Учредительного собрания не была чужда Б.Н. Ельцину и его сторонникам, стремившиеся создать альтернативу съезду народных депутатов России, который не раз противопоставлял себя президенту и правительству.

В ноябре 1992 г. в Москве на учредительной конференции "Российского Учредительного союза" (РУС), на которой были представлены 36 партий и общественных организаций, в том числе 12 всероссийских, 13 Советов различных регионов и уровней, народные депутаты Российской Федерации и Санкт-Петербургского Совета, была впервые озвучена идея созыва Учредительного собрания. В январе 1993 года на научной конференции в Петербурге «Развитие конституционного процесса в России. Целесообразность и возможность созыва Всероссийского Учредительного Собрания», А. Собчак предложил рассмотреть вопрос о созыве Всероссийского Учредительного Собрания. Конференция приняла резолюцию, в которой говорилось, что «народы России находятся в тяжелейшем материальном, социальном и духовном состоянии. Категорически отвергая путь "разгонов" и "свержений" Конференция рекомендует единственно возможный законный и мирный путь выхода из кризиса - путь созыва УС, независимого представительного органа самого народа, призванного решить коренной вопрос жизни россиян - учредить новое государственное устройство России путем принятия новой Конституции^[8].

Особую остроту вопрос о созыве Учредительного собрания приобрел летом – осенью 1993 года. Это были месяцы острейшего противостояния двух политических сил: президента РФ Б. Ельцина, правительства с одной стороны, и Съезда народных депутатов и Верховного совета Российской Федерации, выступавших против социально-экономической политики президента и правительства.

В разгоревшейся дискуссии сформировались две основные позиции. Авторы первой позиции (В.В. Бакатин, Г.К. Каспаров, А.Н. Яковлев, Г.Х. Попов и др.) считали, что вопрос о проведении Российской Конституанты уже созрел. Учредительное собрание должно было решить такие главные задачи, как вывод из кризиса российской государственности и принятие новой Конституции России. Оппоненты Учредительного собрания (В.С. Липицкий и др.) указывали на нелегитимность Учредительного собрания, поскольку этот законодательный и представительный орган не "прописан" в существующей российской Конституции. К тому же, сама реализация замысла учредительного собрания сложна по процедуре. В условиях социально-экономического и политического кризиса существует высокая вероятность провала в проведении выборов^[9]. В отличие от первой позиции, в основе которой лежала демократическая эмоциональность в виде непогрешимости демократических процедур и желания народа изменить ситуацию, вторая позиция носила прагматический характер и исходила из реалий тогдашней России.

После событий осени 1993 г. у правящей элиты пропал практический интерес к Учредительному собранию, поскольку вопрос о власти был решен. С принятием же Конституции 1993 года, которая наделила президента огромными полномочиями, идея Учредительного собрания и вовсе была признана неактуальной, но сама идея у общественности совсем не угасла, перейдя в плоскость обсуждения вопроса о необходимости принятия закона о Конституционном Собрании и о содержании данного закона. Дискуссия о том, каким быть этому закону началась практически сразу после принятия Конституции. В начале 1994 года, в Госдуму был внесен первый в истории постсоветской России законопроект «О Конституционном Собрании», одним из основных разработчиков которого был бывший секретарь Конституционной комиссии Съезда народных депутатов России О.Г. Румянцев. Концепция закона исходила из того, что Конституционное Собрание есть представительный орган РФ, обладающий учредительными полномочиями. К ведению Конституционного Собрания относились: подтверждение неизменности Конституции Российской Федерации; внесение изменений в Конституцию; разработка проекта новой Конституции России; принятие новой Конституции России; вынесение проекта новой Конституции на всенародное утверждение; установление порядка вступления в силу Конституции России; рассмотрение важнейших вопросов общественной и государственной жизни, имеющих общефедеральное значение. Идея заключалась в том, что закон должен предоставить адекватные юридические средства разрешения возможного конституционного кризиса правовым путем, наделяя Конституционное Собрание соответствующим правовым статусом. Наиболее спорным в законопроекте было положение о полномочии Конституционного Собрания решать другие вопросы общефедерального значения, помимо решения конституционных вопросов. Численный состав определялся в количестве 1031 члена Конституционного Собрания, из числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России, а также полномочных делегаций представителей субъектов Российской Федерации. Конституционное Собрание созывалось в соответствии с Законом на основании части второй статьи 135 Конституции Российской Федерации после поддержки тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России, поддержавших предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации. Срок деятельности Конституционного Собрания определялся на срок до принятия решения о новой Конституции России, но не более чем на один год. Стабильность положений закона гарантировалась невозможностью его изменения или отменены.

Первоначальная концепция законопроекта была заслушана на заседании Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе в октябре 1994 года. В ходе обсуждения законопроекта главные споры вызвала проблема принципа его формирования. После обсуждения было решено направить в комитеты и депутатские фракции два варианта законопроекта с различным порядком созыва Конституционного Собрания. Первый вариант предполагал порядок созыва через выборы", второй на представительной основе от субъектов Федерации. Члены Конституционного Собрания избирались в округах, равных территориям отдельных субъектов РФ. Они составляли собою территориальные депутации членов Конституционного Собрания, представляющих интересы субъектов Российской Федерации и граждан РФ, постоянно проживающих в них. Для принятия новой Конституции России необходимо было согласие представителей субъектов РФ: проект Конституции считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями от общего числа территориальных депутаций членов Конституционного Собрания.

Сторонники второго варианта исходили из затруднительности в нынешних условиях обеспечить прямые выборы. Ряд глав регионов считали приемлемой схему формирования Конституционного Собрания в составе палат Федерального Собрания и полномочных делегаций субъектов Российской Федерации. Члены полномочных делегаций субъектов РФ в Конституционном Собрании, образуемых представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов РФ являлись бы членами Конституционного Собрания и также получали самостоятельный вес при голосовании по проекту новой Конституции.

Несмотря на различные мнения, все участники процесса соглашались в том, что исходя стратегического характера института Конституционного Собрания, законопроект о нем требовал высокой степени согласия депутатских и общественных объединений, различных социальных сил. Стороны соглашались и в том, что основными принципами деятельности Конституционного Собрания должны были стать: конституционность и законность полномочий; легитимность деятельности; демократичность и представительность созыва; учет федеративного характера государственно-территориального устройства России; компетентность; работоспособность; независимость.

В январе 1995 года в Государственную Думу был внесен еще один законопроект, подготовленный совместно профильными комитетами Совета Федерации и Государственной Думы. В мае Комитет Госдумы по законодательству обсудил проект федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании». Его основная задача состояла в предоставлении адекватных юридических средств разрешения возможного государственного кризиса. Закон предлагал формирование Конституционного собрания на представительной основе в составе палат Федерального Собрания, полномочных делегаций всех регионов Российской Федерации, иных участников, что обеспечивало представительный, компетентный и работоспособный характер Собрания.

Сторонники созыва Конституционного Собрания были убеждены, что Собрание будет способствовать исправлению существующего перекоса между ветвями государственной власти. На нем должна была пойти речь о пересмотре формы правления, смены нынешней «суперпрезидентской республики» на смешанное президентско - парламентарное правление, взаимодействие ответственного главы государства, подотчетного правительства и властного народного представительства^[10].

Избирательные кампании по выборам в Госдуму и глав регионов, прошедшие в 1995 году отодвинули проблему Конституционного Собрания на второй план. Тем не менее, можно говорить о том, что дискуссии были не напрасны. По крайней мере, предложенные концепции могли служить отправной точкой для продолжения дискуссии о моделях закона о Конституционном Собрании.

Оживление интереса к проблеме отмечается в конце 1998 – начале 1999 года, что было связано с обсуждением и принятием в марте 1998 года Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»^{[1, 1998, N 10, ст. 1146]}. В этот период появляется несколько законопроектов «О Конституционном Собрании Российской Федерации», предложенных КПРФ, ЛДПР, Яблоко и другими партиями. Как и на первом этапе дискуссии, главный вопрос – принцип формирования Конституционного Собрания. Предлагались различные варианты формирования. Рассматривался, например, должностной вариант - от органов государственной власти всей ветвей с включением в состав Собрания представителей от общероссийских профсоюзов. Присутствовал и смешанный выборно - представительный принцип формирования, при котором часть членов Конституционного Собрания избиралась бы населением, а другая часть представляла бы органы государственной власти. Выборы в третью Госдуму временно снизили интерес к проблеме, ни один из проектов не дошел до процедуры первого чтения, а в декабре 2000 законопроекты были сняты с рассмотрения.

Но в обществе не угасал интерес к вопросу реформирования Конституции, что связывалось в первую очередь с Конституционным Собранием. Оживление интереса отмечается в Думе третьего созыва, начавшей работу в 2000 году, что выразилось в периодическом рассмотрении возможностей изменения Конституции. Весной 2000 года Президент В.В. Путин высказал мысль о возможности внесения некоторых изменений в Конституцию РФ, что привело к активизации работы над законопроектом о Конституционном Собрании. В июне – августе 2000 года в Госдуму были внесены два законопроекта, один был подготовлен депутатами Госдумы - Б.Б Надеждиным и В. В. Володиным, другой С.А. Ковалевым (в 1994-95 уполномоченный по правам человека в России). Эти законопроекты были рассмотрены на заседании Комитета Госдумы по законодательству. На рассмотрение Думы законопроекты первоначально планировалось вынести в феврале 2002 года. Оба законопроекта были в целом схожи, однако были несколько ключевых положений, которые отличали их друг от друга. Такими ключевыми положениями законопроектов являлись предмет законодательного регулирования, перечень инициаторов пересмотра положений Конституции, порядок внесения предложений о пересмотре Конституции, условия созыва Конституционного Собрания, порядок формирования и состав Конституционного Собрания, полномочия Конституционного Собрания, сроки полномочий Конституционного Собрания. Принципиальный характер имели, прежде всего, отличия, касавшиеся порядка формирования и состава Конституционного Собрания. Законопроект Б.Б. Надеждина предполагал, что членами Конституционного Собрания по должности должны являться Президент, судьи Конституционного Суда, Председатель Верховного Суда и Председатель Высшего Арбитражного Суда, члены Совета Федерации. Кроме того, Госдума назначает 100 членов Конституционного собрания из числа депутатов Государственной Думы включая Председателя Государственной Думы. Президент также назначает 100 членов Конституционного Собрания из числа граждан Российской Федерации, имеющих высшее юридическое образование и обладающих признанной квалификацией в области права. Общее количество должно было составить 400 человек. Законопроект С.А. Ковалева предполагал формирование Конституционного Собрания из 450 народных представителей, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по двухмандатным избирательным округам. Но до реального рассмотрения законопроектов дело не дошло.

В декабре 2001 года, Президент России В.В. Путин, выступая на Торжественном приеме, посвященном Дню Конституции РФ четко обозначил свою позицию в отношении в отношении созыва Конституционного Собрания, заявил, что «вопрос о поправках, ведущих к принципиально новой Конституции, в нашей стране не стоит»^[11]. Отсутствие властной потребности в Конституционном Собрании, которая находилась в противоречии с формальной необходимостью принятия конституционного закона, поскольку он упоминается в Конституции и без него Конституция в полном объеме не действует, привела вновь к снижению интереса к принятию конституционного закона о Собрании. Обсуждаемые в обществе возможные поправки к Конституции РФ теперь ограничились обсуждением поправок к главам с 3- 8, которые могли быть реализованы в предусмотренном действующим законодательством порядке.

История обсуждения в российском обществе законопроекта о Конституционном Собрании с 1993 года, очевидно, указывает на то, что наиболее настойчивыми в его принятии были представители левой части депутатского корпуса Государственной Думы. Это и понятно, учитывая, что политические надежды этой части депутатов, связывались с возможными изменениями Конституции и последующим изменением конструкции власти в свою пользу. С другой стороны, президентская сторона, не желая иметь Конституционное Собрание в качестве альтернативного центра власти в стране, никогда не стремилась к активному участию в разработке законопроекта.

Определённое затишье в вопросе принятия закона о Конституционном Собрании продолжалось фактически до начала 2012 года. Но и в период затишья вопрос о Конституционном собрании неоднократно поднимался представителями как системной, так и несистемной оппозиции, хотя до практических обсуждений конкретных законопроектов дело не доходило. В апреле 2011 года в Москве состоялся съезд Народного движения за созыв Конституционного Собрания России. В работе съезда приняли участие около 500 человек из 20 общественных организаций и движений России. Съезд был инициирован Народно-патриотическим совещанием, прошедшим в Москве 17 февраля 2011 года. Большинство участников и гостей Съезда составили представители многочисленных национал-патриотических организаций страны, бывшие народные депутаты Верховного Совета СССР и России, общественные и политические деятели как левой, так и правой ориентации. С докладом «О положении дел в стране и необходимости созыва Конституционного Собрания России» выступил Председатель Координационного Совета Народного движения С.Н. Бабурин. Основными целями съезда ставились: воспользоваться статьей 135 Основного закона о созыве Конституционного собрания, вынести на обсуждения вопрос о роспуске утративших функции народного представительства обеих палат российского парламента и, с учетом мнения большинства населения, избрать новую форму государственного и политического устройства страны. В своем докладе Бабурин неоднократно говорил о необходимости возвращения России подлинного народовластия «соборного» типа. О крахе западноевропейской модели парламентаризма в России говорили и другие участники съезда. Это было продолжением патриотически – консервативной позиции, сложившейся в России к этому времени, своеобразием которой было утверждение о несообразности русскому пути западноевропейских институтов «народного представительства»^[12]. В конечном итоге съезд пришел к выводу, что в условиях экономического кризиса и краха либеральной модели экономики, исчерпания своих возможностей партийно-политической и избирательной системы страны, созыв Конституционного Собрания – это последний демократичный шанс изменить ситуацию в России. Участники съезда единогласно одобрили учреждение Народного движения за созыв Конституционного Собрания России, приняли решение об обращении Президенту России с призывом созвать Конституционное Собрание России в 2011 году вместо выборов Государственной Думы.

Конечно, в этих предложениях больше политических эмоций и амбиций, нежели политического здравого смысла, но надо понимать, что идея Конституционного Собрания, его цели и задачи понимаются различными политическими силами по – разному, в том числе и как способ изменения основ конституционного строя.

Дискуссия об изменении главного закона страны обострилась перед президентскими выборами 2012 года. За изменение Конституции высказывались не только оппозиция, но и представители власти. Спорными оставалась проблема характера поправок. Если оппозиция настаивала на изменении не только глав 3-8, но и 1,2, то власть ограничивалась возможными поправками только к главам 3-8. В таком случае надобность в законе « о Конституционном Собрании» отпадала.

В феврале 2012 года после встречи с представителями политических партий, не прошедших государственную регистрацию, тогдашний президент РФ Д. Медведев поручил своей администрации к 20 марта представить предложения по подготовке проекта федерального конституционного закона о Конституционном Собрании, что привело к «возбужденному» политическому состоянию сторонников созыва Конституционного Собрания.

Общественное обсуждение проблемы показало, что существуют различные мнения о необходимости созыва Конституционного Собрания. Одни считали, что закон о конституционном собрании принимать не следует для сохранения стабильности действующей Конституции РФ. Например, С. Шахрай, один из разработчиков Конституции РФ полагал, что пересмотр основ государственного строя, в ситуации финансового кризиса неприемлемо. Конституционное собрание, по его мнению, учредительный орган, который не обсуждает поправки к Конституции, он меняет Конституцию целиком. Тем более что в обществе существует консенсус по первой и второй главам Конституции, устанавливающие базовые ценности и права человека. Что касается полномочий президента, правительства и парламента, то они могут уточняться с помощью поправок в Основной закон или принятия поправок в закон о правительстве^[13]. Убежденными сторонниками созыва конституционного собрания и изменения основного закона, оставалась коммунисты, которые считали, что многие проблемы российского общества связаны с нарушением баланса властей и "явными перекосами" в политической системе, и для изменения ситуации нужна обновленная Конституция.

В конечном итоге инициатива по подготовке проекта федерального конституционного закона о Конституционном Собрании не получила практического воплощения в какие – либо конкретные законопроекты, представленные в Госдуму. Созданная рабочая группа по рассмотрению вопроса во главе с первым заместителем главы президентской администрации В.В. Володиным пришла к выводу, что разработка законопроекта о конституционном собрании в настоящее время нецелесообразна. Такой вывод, очевидно, показывает, что власть не заинтересована в созыве Конституционного Собрания, опасаясь нагрева политических страстей и дестабилизации положения в стране.

В сентябре 2012 года Госдума отклонила законопроекты С. Ковалева и В. Б. Надеждина о создании Конституционного собрания, пролежавших в Госдуме более десяти лет. Шестая Госдума посчитала, что необходимо прекратить практику, когда "законопроекты долгими годами пылятся на парламентских полках". Принятие закона "О Конституционном собрании" при отсутствии инициативы по внесению изменений в конституции, то есть "при отсутствии надобности в созыве Конституционного собрания", созыв которого носит по своей сути специальный характер, входит в противоречие со смыслом 135-й статьи конституции, устанавливающей гарантии неизменности действия демократических институтов РФ^[14].

Таким образом, желание оппозиции иметь инструмент изменения Конституции в виде Конституционного Собрания, так и остались ее желаниями. Очевидно и то, что никаких конкретных планов по изменению глав 1 и 2 Конституции, на сегодняшний день нет. Отсутствие в течение 20 лет Конституционного собрания не создавало явных политических проблем для власти и она не намерена что либо менять в этой ситуации. Это подтверждает и мнение Президента В.В. Путина, высказанное им в отношении изменения Конституции в послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013года: «Убеждён, конституционный каркас должен быть стабильным, и прежде всего это касается второй главы Конституции, которая определяет права и свободы человека и гражданина. Эти положения Основного закона незыблемы. При этом жизнь не стоит на месте, и конституционный процесс нельзя рассматривать как окончательно завершённый, мёртвый. Точечные коррективы других глав Основного закона, идущие от правоприменительной практики, от самой жизни, конечно, возможны, а порой – необходимы»^[15].

Таким образом, в среднесрочной перспективе каких- либо кардинальных изменений в Конституции ожидать не следует, следовательно, и принятие закона « О Конституционном собрании», которое бы позволило актуализировать процесс изменения глав 1 и 2 Конституции, для которых собственно и нужен созыв Конституционного собрания, не является на сегодняшний момент первостепенным.

На сегодняшний момент в политическом и научном сообществе отсутствует сложившееся, четко понимаемое и согласованное представление о возможном составе КС, инициаторах и условиях его созыва, объемах и сроках его полномочий. Очевиден и другой вывод: круг основных проблем, являвшиеся предметом двадцатилетней дискуссии о Конституционном Собрании был и остается постоянным и в значительной мере узким. В отношении принципов формирования Конституционного Собрания обсуждались, в основном, четыре исходных принципа его формирования. Первый: работоспособность, предполагающую оптимальное число членов КС. В зависимости от способа формирования Собрания его численность в законопроектах варьировалась от 100 до 1200 человек. Второй: профессионализм, предполагающий разрешение дилеммы, кто должен заниматься изменениями Конституции России - профессиональные юристы и политологи, не связанные с государственными органами власти, то ли чиновники, имеющие опыт принятия государственных решений, то ли уполномоченные на то лица вне зависимости от их профессий. Третий: представительность, когда новый текст конституционных норм рождается в столкновении политических и экономических интересов, социальных программ, отражающих существующие в обществе настроения. То есть члены Конституционного Собрания должны представлять существующие в обществе политические интересы, позиции, платформы и т.д. Четвертый: неангажированность, означающую беспристрастную объективность лиц, работающих над конституционной реформой. Члены КС не должны быть связаны личными или корпоративными интересам. По мнению участников дискуссии, этот принцип вряд ли удастся соблюсти ни при одном способе формирования Собрания. Но участники дискуссии сходятся в одном: сердцевина проблемы создания закона о конституционном собрании – это создать такой механизм его формирования, который бы обеспечил бы ему полную поддержку общества и безусловную легитимность, чтобы не было впоследствии повода для обвинения конституционного собрания в политической ангажированности.

Вторая дискуссионная проблема – это проблема способов формирования Конституционного Собрания. Обсуждались три способа формирования Конституционного Собрания: выборный, представительный и смешанный. При выборном способе предлагалось использование мажоритарной, пропорциональной и смешанной систем избрания членов Конституционного Собрания, а также вариант их избрания по платформам (проектам Конституции РФ).

Представительный способ формирования КС насчитывал несколько вариантов представительства: только от Федерального Собрания; от федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации; от Федерального Собрания, Президента, Правительства, Верховного, Арбитражного и Конституционного Судов; «от всех», включая представителей органов самоуправления, научных сообществ, общественности и т.д. Смешанный способ формирования предполагал различные варианты соотношения между выборной и представительской частью Собрания: 50:50, 3х83. При этом 83 – представители субъектов, избираемых населением или законодательными органами власти; 83 – делегируются Президентом и Федеральным Собранием; 83 – избранные по пропорциональной системе.

Отсутствует и согласованное понимание и в самом вопросе о необходимости принятия закона о Конституционном собрании. С одной стороны сторонники принятия закона утверждают, что закон о Конституционном собрании является одним из последних конституционных законов, предусмотренных Конституцией РФ, отсутствие процедуры пересмотра Конституции политически опасно. Основное понимание сторонников Конституционного собрания заключается в тезисе, что глубинное обновление России возможно только при изменении Конституции, поэтому пришло время Конституционного собрания, которое необходимо для нереволюционного способа легитимации перемен, суть которых в модернизации современной российской власти. Наиболее последовательно отстаивают идею КС левая часть политического спектра России во главе с КПРФ, которая за последние годы разработала и внесла в Госдуму несколько законопроектов. Сторонники КС настаивают на том, что принятие закона "О Конституционном собрании позволит запустить процесс Конституционной реформы. Без этого закона невозможен «ремонт» Конституции. Конституционное собрание должно стать механизмом «ремонта» в форме обсуждения, внесения и принятия необходимых конституционных поправок. По мнению Г.А. Зюганова в первую очередь «надо перераспределить полномочия президента в пользу сильного правительства и парламента, поскольку многие проблемы российского общества связаны с нарушением баланса властей и "явными перекосами" в политической системе, и для изменения ситуации нужна обновленная Конституция. Властная вертикаль должна быть под контролем народных избранников. На сегодняшний же день российский президент имеет полномочий в два, а то и в четыре раза больше, чем другие президенты, например президент США»^[16]. По мнению коммунистов, необходимо внести в Конституцию также поправку, ограничивающую двумя сроками пребывание в президентском кресле одного и того же человека. Также надо закрепить в высшем законе страны прямые выборы Совета Федерации, губернаторов и мэров.

Эта позиция, по нашему мнению, не содержит в себе позитивного, созидательного потенциала, его сердцевиной является в первую очередь желание иметь инструмент влияния на политическую ситуацию в стране и давления на власть.

Более конструктивной представляется позиция тех политиков и ученых, которые видят в действующей конституции важный фактор стабильности в стране, и тот факт, что имеющие в Конституции юридические механизмы позволяют проводить модернизацию системы власти в рамках существующего законодательства. Сторонники отсрочки принятия закона мотивированно говорят о том, что Конституция является не только юридическим, но и политическим документом. Поэтому наличие некачественного закона, способного изменить конституционный строй в стране, политически значительно опаснее отсутствия такого закона.

В целом на сегодняшний день ситуация с разработкой и принятием конституционного закона о Конституционном Собрании представляется следующим образом. Институт Конституционного Собрания у нас еще не сконструирован даже на нормативном уровне. Двусмысленность и неточность конституционных положений, относящихся к Конституционному Собранию, требуют их дополнительного толкования Конституционным Судом, прежде чем они станут нормами федерального конституционного закона. Отсутствует сложившееся представление о составе Конституционного Собрания, условиях и инициаторах его созыва, объемах и сроках полномочий Собрания. Хотя за двадцать лет, прошедших с момента принятия российской Конституции насчитывается более десяти законопроектов о конституционном собрании только дошедших до Государственной Думы и рассмотренных в комитетах. Еще больше было законопроектов, не рассмотренных ни в каком варианте. Во всех существующих проектах закона о Конституционном Собрании ключевым спорным моментом является механизм его формирования. Причем у сторонников каждого из альтернативных законопроектов имеется достаточно оснований считать свой законопроект предпочтительным, а противоположный – несостоятельным. У авторов законопроектов очевидно смешение двух разных вопросов. Возможности изменения Конституции РФ и необходимость в связи с этим разработки закона о Конституционном собрании или его формировании – два разных вопроса и они необязательно связаны между собой. Ведь действующая Конституция предусматривает процедуру внесения изменений в конституционный текст. Имеются две такие возможности, то есть конституционные нормы можно менять в двух режимах. Первый режим связан с возможностью, хотя и непростой по процедуре, внесения изменений в те ее нормы, которые можно менять порядком принятия федерального конституционного закона о поправках к Конституции РФ. Такая процедура касается глав 3 - 8 Конституции. Вопрос об изменении глав 1,2 и 9 глав решается особо, во втором режиме. По сути, Конституция содержит запрет изменять эти три главы каким-либо иным образом, кроме как путем принятия новой Конституции. И для того чтобы могли состояться решения о принятии новой Конституции, в ней прописываются особые процедуры. На сегодняшний момент по основам конституционного строя и правам человека и гражданина в обществе существует консенсус, они соответствуют международным стандартам. В обществе нет каких-либо существенных предложений по изменению глав 1,2 и 9. С этой точки зрения Конституционное Собрание абсолютно неактуально.

Законодательная практика последних лет дала ряд примеров внесения изменений в целый ряд статей Конституции Федеральным собранием, например, меняющих период легислатуры Государственной Думы и президента, объединение Верховного суда и Высшего арбитражного суда. Стоящие на повестке дня конституционные законы, касающиеся, например, порядка формирования правительства, перераспределения полномочий от президента к парламенту могут с успехом решаться в рамках существующего законодательства. Таким образом, все разделы, посвященные организации государственной власти в России, изменению механизмов балансировки в системе разделения властей, включая реорганизацию законодательной, исполнительной и судебной ее ветвей, могут быть изменены в рамках процедуры принятия поправок к Конституции.

Таким образом, в настоящее время нет ни политической, ни правовой потребности в формировании Конституционного Собрания. Вопрос о пересмотре отдельных положений действующей Конституции РФ может быть решен в рамках существующего законодательства.