The Role of Court Administration Authorities in Human Resourcing of the Judicial Service of the RSFSR (1917 - 1930)

Abdulin Robert Semenovich Associate Professor of the Department of Criminal Law and Process at Kurgan State University, resigned judge of the Kurgan Regional Court, Honored Lawyer of the Russian Federation.  640000, Russia, Kurgan region, Kurgan, Pushkin str., 187 abrosem@yandex.ru Other publications by this author

В период становления и развития советской судебной системы процесс комплектования кадров судебных органов проходил в два этапа. Первый из них напрямую связан с упразднением всех существовавших в России судебных учреждений. После издания Декрета №1 о суде по всей стране, где стихийно, а где организованно, стали образовываться революционные суды, революционные трибуналы, военно-революционные, народно-административные суды, местные и окружные народные суды, товарищеские и революционные суды в частях Красной Гвардии, выборные полковые (бригадные) батарейные суды при воинских частях, морские суды в военно-морском флоте, революционные военные железнодорожные трибуналы, революционные военные трибуналы войск внутренней охраны, сельские и волостные суды. В отдельных местностях России продолжали и после создания советской судебной системы выносить решения сельские сходы, суды казиев, аксакальские и шариатские суды ^[1,16].

По этому поводу летом 1918 года Народный комиссариат юстиции РСФСР, на который к тому времени были возложены полномочия по организации советской судебной системы, указывает, что «имеется масса самочинно и странно образованных судов, вроде военно-полевых судов, судебно-юридических палат и т.п.». Помимо этого, он обращает внимание и на то, что каждое государственное учреждение претендует на право самостоятельного и безапелляционного разрешения судебных дел^[2,19].

Характерным для этого этапа является то, что на смену опытным юристам, занимавшим судебные должности, пришли люди с низким уровнем правовой и общей культуры, но преданные делу революции. Например, в составе первых ревтрибуналов оказалось: 90 процентов членов РСДРП (б), 10 процентов беспартийных; имевших высшее образование 14 процентов, среднее — 26 процентов, низшее 60 процентов. В общих судах низшее образование имели в 1918 году более 70 процентов судей ^[3,22].

Принимаемые судьями решения, особенно до принятия в 1918 г. УК РСФСР, зачастую зависели от чисто субъективного фактора: «революционного правосознания и классового чутья», «революционной совести», «интересов пролетарской революции». Безусловно, такой суд становился «реальным орудием в руках государственной власти», исполнительным органом власти пролетариата ^[4,21].

Таким образом, особенностью процесса создания новых судебных органов и решения кадровых вопросов на первом этапе было широкое местное правотворчество и желание граждан (рабочих, крестьян) участвовать в отправлении правосудия. Этим и объясняется высокая творческая активность населения, вовлеченного в общественную жизнь революцией. Несмотря на низкий уровень правовой и общей культуры, отсутствие юридического опыта, им была предоставлена реальная возможность участвовать в строительстве нового государства.

Несмотря на всю революционность того времени второй этап становится более упорядоченным, поскольку к тому времени была проведена судебная реформа 1922 г., и по всей стране в основном сложились организационные и правовые основы системы комплектования кадров судебных органов. Несомненно, важнейшим фактором влияющим на формирование кадров в судебной системе как на первом, так и втором этапах, являлась политическая обстановка в государстве, которой в основном и определялись конкретные требования к работникам, претендующим на работу в судебном ведомстве. Тем не менее, как показывает исследование, по своей природе принцип кадрового обеспечения судебной деятельности представляет собой воплощение не только политических идей, но и взглядов на то, каким требованиям должен был отвечать судья, народный заседатель, работник аппарата суда, судебный исполнитель. Безусловно, органы судебного управления при подборе и расстановке кадров в судебной системе предъявляли особые требования к политической ориентации претендентов на судебные должности, но постепенно немаловажное значение стали иметь образовательный, профессиональный уровни, а также их моральные качества, что напрямую влияло на качество отправления правосудия и на формирование авторитета советского суда.

Руководители судебного управления (органов юстиции и вышестоящих судов) несли персональную ответственность за качественный отбор кандидатов на должности народных судей. И тому были веские причины. Нередко губернские суды выдвигали на судебные должности лиц, мало подготовленных к выполнению возложенной на народного судью работы и недостаточно знакомых с действующим законодательством, которые в скором времени обнаруживали свою несостоятельность и неподготовленность к судебной работе.

В связи с этим Народный комиссариат юстиции РСФСР (далее Наркомюст РСФСР) и его органы на местах при подборе кадров на должности судей требовали обращать особое внимание как на политический, так и образовательно-профессиональный уровень кандидатов. Этому обязывало и Положение о судоустройстве РСФСР от 11 ноября 1922 г. согласно которого народным судьей мог быть гражданин РСФСР: а) имеющий право избирать и быть избранным в Советы; б) проработавший не менее двух лет на ответственной политической работе в рабоче-крестьянских общественных, профсоюзных или партийных рабочих организациях либо не менее трех лет в органах советской юстиции на должностях не ниже народного следователя; в) не опороченный по суду, а также не исключенный из общественных организаций за порочащие поступки ^[5,16].

Однако с такими требованиями было сложно подобрать кандидатов на должности судей. В результате Положением о судоустройстве РСФСР 1926 г. эти жесткие требования были несколько ослаблены. В соответствие с новым Положением, на должность судьи могли быть избраны лица, имевшие стаж общественной политической работы в государственных учреждениях и необязательно в органах юстиции. Тем не менее, независимо от этого кандидат на должность судьи должен был пройти в органах юстиции юридическую подготовку, где проверялись не только его профессиональная пригодность, но и политическая благонадежность.

Вызывает научный интерес и эволюция порядка назначения и отзыва судей. В первые годы советской власти народные судьи избирались губернскими исполкомами по представлению губернского суда или Наркомюста РСФСР сроком на один год и могли быть переизбраны вновь. Отзыв народного судьи до завершения его срока или перемещение в пределах губернии производились только постановлением губернского исполкома. Общее право отзыва любого выборного лица, в том числе и народного судьи, было регламентировано декретом ВЦИК от 21 ноября (4 декабря) 1917 года «О праве отзыва делегатов» ^[6,24], заимствованное из документов Парижской коммуны. В соответствии с ними избранники народа «должны были строго придерживаться mandat imperatif (точной инструкции) своих избирателей и могли быть сменены во всякое время» ^[7,14]. Принятие такого Декрета повлекло за собой частую сменяемость судей.

Однако данный факт, на взгляд автора статьи, имел все же более положительное значение, нежели отрицательное. Во-первых, частая сменяемость позволяла реализовать не на словах, а на деле основополагающий принцип советского правосудия–привлечения к этой деятельности широчайших масс населения. Суд, по мнению В.И. Ленина, должен был стать «органом привлечения именно бедноты поголовно к государственному управлению, и он (суд) есть орган власти пролетариата и беднейшего крестьянства» ^[8,3]. Во-вторых, сменяемость судей и народных заседателей являлась средством борьбы с фактами недобросовестного или небрежного отношения судей и народных заседателей к своим обязанностям. При этом будет уместно привести слова В.И. Ленина, который писал, что «на деле несменяемости провести в полном виде нельзя, да и нелепо защищать ее по отношению к негодным, небрежным, худым судьям». Кстати, эти слова сказанные им более века тому назад, приобрели особую актуальность и в период проведения современной судебной реформы, поскольку проблемам замещения должности судьи, качественного подбора кадров посвящены многочисленные исследования ученых и практических работников. В–третьих, сменяемость судей и народных заседателей являлась и одной из форм судебного управления, включающая в себя государственный и общественный контроль над деятельностью судов.

Однако не всегда принцип сменяемости народных судей и заседателей применялся в точном соответствии с ленинскими указаниями. Нередко им злоупотребляли на местах, использовали в целях устранения принципиальных и неугодных судей и заседателей, подвергали неправильному толкованию. Например, в 1918 г. в районах Восточной Сибири отдельные местные Советы сменяли состав заседателей в судах через каждую неделю, объясняя это тем, чтобы суд даже на неделю не впал в трафарет свергнутого бюрократического правосудия ^[9,28].

Исправляя такие перегибы в организации судебной деятельности, Наркомюст РСФСР и его органы на местах, тем не менее, продолжали выполнять ленинские указания о привлечении к отправлению правосудия широчайших масс населения. В многочисленных его директивах обязательно подчеркивалось, что суд есть орган власти пролетариата и беднейшего крестьянства, что находило отражение в виде таких фраз как «народный суд есть строго классовый суд и каждое его действие должно быть только в интересах рабочего класса и беднейшего крестьянства» ^[10,27], «тюрьмы для буржуазии, а товарищеское воздействие для рабочих и крестьян» ^[11,5], «репрессии только по отношению к социально-опасным лицам, а не к крестьянам-беднякам и середнякам» ^[12,1], «назначение штрафа более 100 руб. золотом лишь к самогонщикам, кулакам, спекулянтам и пр.» ^[13,6].

В исследуемый период подбор и расстановка кадров судебной системы была не только под контролем Наркомюста РСФСР и его органов на местах, но и партийно-советских органов, которые автор статьи относит к субъектам руководства судебной системой. На такой вывод прямо указывает такой фактор как назначение и перемещение народных судей, которое производилось через губернский исполнительный комитет только после согласования с окружными комитетами РКП (б). Помимо того, партийные органы могли заслушивать отчеты судей, проверяли политическую благонадежность кандидата, а в некоторых случаях давали народным судьям прямые указания о сроках рассмотрения дел, проведении выездных и показательных судебных процессов ^[14,7].

Зарождение в исследуемый период повседневного партийного влияния на суды становится очевидным даже из таких указаний, опубликованных в партийных документах. Согласно которым народный судья должен был быть «проводником диктатуры пролетариата», «идеологом нового быта», «авторитетным и приметным среди масс». В соответствии с ними для судьи были недопустимы дружеские отношения с «чуждым для трудящихся элементом», «посещение мест вращения нэповской халтуры», «перед ним (судом) повседневно должны стоять вопросы классовой охраны трудящихся» ^[15,8].

Безусловно, значительное количество указаний по партийному руководству судами проходили через Наркомюст РСФСР и вышестоящие суды. Поэтому в их циркулярных письмах нижестоящим органам, в том числе и по кадровым вопросам, предлагалось выдвигать на должности народных судей только тех, подготовка которых к занятию должности народного судьи являлась твердо установленной, в том числе и с партийных позиций ^[16,9].

В начале 1920 – х гг. по инициативе ЦК ВКП (б) началась «чистка судебных органов от чуждых элементов», или как ее мягко называли в местных партийных органах - «систематическим освежением состава нарсуда». В результате такой «чистки» в 36 губерниях и областях страны было уволено из органов юстиции 1192 человека, в том числе, председателей и членов губернских судов и особых сессий, народных судей, народных следователей, секретарей судов-986, судебных исполнителей, помощников секретарей, делопроизводителей - 206 человек ^[17,19].

Причины такой чистки становятся понятными из циркуляра Наркомюста РСФСР №52 от 15 апреля 1924 г. В нем указывалось, что «удалению» из судов подлежали народные судьи, которые проявили непоследовательность в проведении правильной классовой политики. В то же время рекомендовалось не применять данную меру к тем судьям, которые принадлежат к рабочему классу и обнаруживают при разрешении дел правильный классовый подход, хотя еще и недостаточно усвоили нормы действующего законодательства. Помимо этого, обращалось внимание исполнителей на выдвижение на судейскую работу в городах рабочих, а на должности народных судей, работающих в деревне, «испытанных в преданности советской власти» крестьян-бедняков и середняков, прежде всего из числа бывших красноармейцев ^[18,26].

Все эти мероприятия, проводимые под видом «чисток» с классовых позиций, не могли не повлиять на профессиональный состав судебных кадров. В итоге в стране становится очень высоким процент народных судей, имевших незначительный стаж работы в должности судьи. Например, к 1927 г. по РСФСР число судей со стажем работы в должности судьи до 1 года составляло 18,6%, а со стажем от 1 года до 3 лет - 41,9% ^[19,17].

Однако причинами текучести кадров в судебной системе становятся не только проводимые «чистки». Среди них самыми распространенными были увольнение в связи с переходом на другую работу, по собственному желанию или по болезни, увольнение в виду несоответствия занимаемой должности, нарушения трудовой дисциплины, пьянство и совершение других проступков дискредитирующих судебную систему и советскую власть ^[20,1].

Следует отметить, что вопрос соблюдения морального облика судьи и недопустимости дискредитации судебных органов во все времена имел существенное значение в деятельности органов судебного управления. В исследуемый период под дискредитацией деятельности судебных органов понимались такие неблаговидные поступки судебных работников как «пьянство и кумовство с антисоветскими элементами», совместительство судебной деятельности с адвокатской, использование вещественных доказательств в личных целях, подкуп свидетелей в суде, а также иные проступки, умаляющие судебные органы в глазах трудящихся. Всем этим фактам органами судебного управления давалась достаточно острая оценка. Например, в бюллетене Наркомюста РСФСР от 31 декабря 1928 г. указывалось, что дискредитирование власти «развелось» среди судебных работников в таких значительных размерах, что о нем стали сообщать с разных концов страны. В связи с чем Наркомюст РСФСР пришел к такому выводу, что предпочтительнее на том или другом участке судебной работы вовсе не иметь работника, чем иметь работника дискредитирующего суд ^[21,10].

В этих же целях Наркомюст РСФСР в бюллетене №13 за 1929 г. обратился к прокурорам и председателям областных (краевых) судов с требованием публиковать на местах списки всех судебных работников освобожденных от должности за преступления, пьянство и другие дискредитирующие поступки, чтобы они не могли устроиться вновь на должности в органы юстиции ^[22,11].

Между тем как видно из различных архивных источников к руководству пролетарской республики, органам судебного управления стало приходить понимание, что молодой, неопытный состав судей требует соответствующей подготовки и повышения квалификации на более профессиональном уровне. Для привлечения рабочих и крестьян к судебной работе становится недостаточным лишь их социальное происхождение и преданность советской власти, нужны были специальные знания и соответствующая профессиональная подготовка. Всего этого нельзя было достичь без создания сети юридических курсов, средних и высших специальных учебных заведений, развития юридической науки ^[22,12]. В связи с чем будет уместным привести слова Н.В. Крыленко, который выразил профессиональные требования к народному судье следующим образом: «Безграмотный человек не может быть судьей уже потому, что он не может написать и составить приговора,… ибо деятельность суда есть одна из важнейших функций управления государством, по разрешению ряда сложнейших функций политики, экономики и быта» ^[23,18]. Таким образом, проблема подбора, расстановки, обучения и воспитания юридических кадров, в том числе и для судебной системы, становится одним из главных направлений деятельности Наркомюста РСФСР.

В целях ускорения и улучшения подготовки и переподготовки кадров юристов в эти же годы Народному комиссариату юстиции было передано руководство краевыми (областными) юридическими курсами и высшими юридическими курсами, находившимися до этого в ведении Народного комиссариата просвещения. Однако окончательная передача правового образования в непосредственное ведение органов юстиции состоялась в 1931 г. В результате вся работа по подготовке и переподготовке работников по советскому праву, в том числе и судебных органов, была сосредоточена в учебных заведениях Наркомюста РСФСР, составляющих единую систему по правовому образованию ^[24,25].

В процессе формирования системы новых советских судов одновременно формировался и институт исполнения судебных постановлений. Из архивных документов видно, что исполнение судебных решений для новой судебной системы было делом чрезвычайной сложности. На смену чиновников царской судебной системы в отлаженной бюрократической системе исполнения судебных решений пришли люди, не подготовленные не только для отправления правосудия, но и для исполнения выносимых судами решений. Как правило, судебные исполнители были слабо квалифицированными специалистами, с небольшой юридической подготовкой, небольшим стажем работы. Например, в Сибирском крае в составе судебных исполнителей было всего двое, окончивших краевые юридические курсы ^[26,2]. Практически в каждом архивном источнике, касающемся работы судебных исполнителей, говорится об их низкой заработной плате. В среднем она составляла 55-60 рублей, что, в свою очередь, повлекло за собой волну растрат денежных средств судебными исполнителями, прокатившуюся по России особенно в 1926-1927 гг. К 1928 году материальное обеспечение судебных исполнителей несколько улучшилось, их зарплата была повышена до 80 рублей. Однако растраты и злоупотребления служебным положением это не остановило. Борьба с такими видами должностных правонарушений шла по всей стране, чему органы судебного управления придавали огромное значение. Так, в докладе Уральского областного отдела юстиции по этому поводу говорилось следующее: «Судебным исполнителем может быть человек хорошо грамотный,… обязанности его тяжелы и отнимают много времени, вознаграждение, выплачиваемое судебным исполнителям, незначительно. Особое зло представляют растраты среди судебных исполнителей, что отражается на авторитете судебных органов. Понятно состояние человека, который пройдя несколько инстанций, выиграл процесс, затем после ряда посещений судебного исполнителя, добился взыскания присужденной суммы, и вынужден снова писать жалобы и возбуждать ходатайство о возмещении убытков, причиненных уже растратой судебного исполнителя» ^[27,23].

В это же время шла достаточно активная межведомственная борьба за исключительное право исполнения судебных решений. Согласно статье 82 «Положения о народном суде РСФСР», принятого Декретом ВЦИК РСФСР 27 октября 1920 г., приговоры приводились в исполнение органами милиции, а решения и всякие другие денежные взыскания - судебными исполнителями или органами милиции. Такая раздвоенность приводила к отсутствию как надлежащего руководства по исполнению судебных решений, так и ответственности за всю работу в целом. По поводу того, какому ведомству все же передать исполнение судебных решений, на страницах «Еженедельника советской юстиции» развернулась острая дискуссия.

В результате Народный комиссариат РКИ своим постановлением от 22 июля 1928 г. признал необходимым «самым решительным образом освободить милиционеров от несвойственных им функций и не допускать на практике со стороны других ведомств загрузки милиции несвойственными ей обязанностями» ^[28,23]. С этого момента Наркомюст РСФСР наиболее активно стал заниматься проблемами организации исполнения судебных решений, подбором и расстановкой кадров судебных исполнителей, контролем за этой деятельностью, оказанием судебным исполнителям практической и методической помощи. Во время проведения ревизий и проверок судов ревизорами изучались не только организация судебной деятельности и качество правосудия, но и проблемы исполнения судебных решений, что нашло свое отражение в циркулярных письмах Наркомюста РСФСР от 8 декабря 1928 года «О порядке взимания сумм на основании решений, приговоров и определений судов, присужденных в доход Республики» и от 30 января 1929 года «О нормах месячной нагрузки органов юстиции и о сроках прохождения дел в них», инструкции «О порядке исполнения судебных решений» ^[29,13], «Об исполнении судебных решений и о руководстве этой работой в Уральской области» ^[30,11].

В вопросах подбора и расстановки кадров судебной системы заслуживает внимания то, что органы судебного управления постоянно работали над поиском новых организационных форм кадрового обеспечения.

В связи с этим представляет достаточно серьезный практический интерес принятая Наркомюстом РСФСР 28 августа 1929 года «Инструкция о порядке подбора, распределения, подготовки и учета личного состава органов юстиции». Согласно данной Инструкции нижестоящие органы судебного управления обязывались при каждом окружном суде и прокуратуре создавать особый резерв из числа активистов-общественников: народных заседателей, членов административно-правовой секции, общественных обвинителей, рабочих и сельских корреспондентов, работников милиции, профсоюзного актива, батраков и др. Указанный резерв в последующем использовался для замещения должностей народных судей, помощников прокуроров, следователей и судебных исполнителей ^[31,6].

Своего рода стимулом было обеспечение и карьерного роста. Согласно названной выше Инструкции продвижение квалифицированных работников, проработавших на последней должности не менее года, производилось по следующей схеме: из низовых органов в округ, а из округа в область. В отношении отдельных должностей продвижение осуществлялось в следующем порядке: судебные исполнители-в судьи и следователи, народные судьи-в члены суда округа, следователи-в помощники прокурора. В целях же передачи опыта и укрепления низового аппарата, часть работников области и округа периодически в плановом порядке «перебрасывались» на низовую работу из области в округ, а из округа в низовую сеть ^[32,15].

Итак, с принятием Декрета о суде №1 перед молодой пролетарской республикой остро встал вопрос кадрового обеспечения судебной деятельности. Саботаж чиновников упраздненных судебных учреждений в первый год установления советской власти буквально заставил руководство советского государства замещать судебные должности гражданами с низким уровнем правовой и общей культуры, отсутствием юридического опыта и соответствующей подготовки. В то же время в этом было и позитивное начало, поскольку народ начал понимать, что он реально привлекается к государственному управлению. Теперь суд, который ассоциировался в глазах пролетариата и беднейшего крестьянства как карательно-репрессивный орган самодержавия, стал органом привлечения к этой деятельности широчайших масс населения. Судебная реформа 1922 г. не только упорядочила судебную систему, но и положила начало второму этапу кадрового обеспечения судебной деятельности. На этом этапе приходит понимание, что кадровая политика в судебных органах нуждается в соответствующей подготовке к нему персонала (народных судей, заседателей, судебных исполнителей и работников аппарата судов), о необходимости которой говорят и пишут многие отечественные и зарубежные исследователи и в настоящее время. Во-первых, это обусловлено тем, что судебная система , являясь в первую очередь социальной системой, любые изменения должна начинать с профессиональной подготовки будущего судьи и других работников судебной системы. А во-вторых, это связано с тем, что формирование и последующая реализация новой кадровой политики, проводимой органами судебного руководства и управления в исследуемый исторический период, устанавливали не только принципы судопроизводства, но и принципы, влияющие на замещение должности судебного работника, а также правила, определяющие их поведение, общую и организационную культуру.