Legal regulation of banking activities in the Russian Federation: administrative law aspect.

Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Other publications by this author

Возникновение банков в Западной Европе. Слово «банк» происходит от итальянского banko — скамья менялы, денежный стол. История банков насчитывает несколько тысячелетий. Первые банки появились на Востоке (VII-VI вв. до н. э.)^[1]. В дальнейшем банковское дело получило свое развитие в античную и средневековую эпоху. Первые общественные банки появились в Италии примерно в 1156-1171 гг. Итальянские общественные банки выполняли безналичные расчетные функции (жиро-обороты). С совершенствованием процесса денежного обращения жиро-банки превратились в ссудно-кредитные учреждения^[2].

Первый публичный банк современного вида, Банк Св. Георгия[3-10,52], появился в Генуе в начале XV в. (1407—1408). Следует сказать, что касса Св. Георгия представляла собой объединение частных банкиров-кредиторов. К концу XVI в. в других городах Италии (Венеции, Милане) появляются муниципальные банки, которые вели безналичные расчеты между клиентами путем перечисления сумм с одного счета на другой^{[11, С. 8]}.

Именно Италия была флагманом банковского дела. Однако к началу XVII в. крупные торговые города Италии утратили свою роль в финансовой жизни Европы. Буржуазная революция в Нидерландах способствовала подъему экономики. В связи с этим на небольшой период времени пальма первенства в организации и осуществлении банковского дела перешла к таким городам, как Антверпен и Амстердам, но уже к концу XVII в. крупнейшим финансовым центром Европы становится Лондон. Каждый этап в развитие банковского дела привносил свои новшества. Так, голландские банкиры впервые прибегли к учету векселей^{[11, С. 8—16]}.

На рубеже XVII—XVIII в. банки становятся особым видом предпринимательской деятельности и проводят мобилизацию и распределение ссудных капиталов. Они выступают как финансовые посредники, соединяющие интересы кредиторов и заемщиков. Первоначально банки обслуживали потребности торговли и выполняли следующие функции: посредничество в кредите и платежах, мобилизацию сбережений и денежных доходов и их последующее размещение, создание средств обращения^[12]. XVII в. стал знаковым в становлении и развитии банковской системы: начали появляться центральные банки, которые с момента своего образования кредитовали правительства своих государств. Изначально центральные банки не обладали правом эмиссией денег. Эмиссию денег осуществляли коммерческие банки. Так, в Германии право эмиссии банкнот вплоть до конца XIX в. было предоставлено пяти банкам — Рейхсбанку и четырем частным эмиссионным банкам^{[13, С. 55]}.

Особо следует сказать об Английском Банке. Англия является тем государством, в котором впервые сформировалась централизованная банковская система, возник Центральный Банк (1694 г.). Превращение Англии в крупнейшую банковскую державу обусловлено тем, что в Англии произошла буржуазная революция, имевшая колоссальные последствия для развития политической системы и экономического роста. К концу XVIII в. Англия становится крупнейшей колониальной державой, захватывает лидирующие позиции в мировой торговле. Лондон превращается в международный финансовый центр. Английские банки начинают специализироваться на кредитовании внешней торговли и мореплавания. Английские акционерные депозитные банки специализировались на привлечении свободных денежных средств в виде различных вкладов с целью их использования для предоставления краткосрочных кредитов. Английские акционерные депозитные банки долгое время не могли завоевать доверия вкладчиков. Время от времени у вкладчиков возникали сомнения в надежности депозитных банков. Сомнения приводили к массовому оттоку капитала и, следовательно, банкротству банков^{[11, С. 8]}.

Банковское законодательство Англии считалось классическим, в связи с этим основы этого законодательства были заимствованы другими европейскими государствами, в которых в XVIII—XIX вв. также формировались банковские системы. Наиболее прогрессивные банковские системы в XIX в. были сформированы в Австрии, Бельгии, Германии, Франции.

К середине XX в. крупнейшей банковской державой становится Швейцария и США. Почти во всех странах возникновение банков свидетельствовало о развитии капиталистических отношений, а рост банков способствовал формированию и усложнению финансовых правоотношений.

Совершенно иная ситуация сложилась в Российской империи. Растущие накопления денежных капиталов до 1861 г. использовались для укрепления крепостного строя^[14].

Возникновение банков в Российской империи. История становления банковской системы глубоко изучалась в начале XX в., в 50—90-е годы XX века^[15-18]. Поэтому остановимся лишь на отдельных аспектах развития банковской системы Российской империи. Некоторыми функциями банка была наделена Монетная контора (1729 г.), которая была учреждена для наблюдения за чеканкой денег. Монетной конторе было предоставлено право эмиссии денег, а также право выдавать ссуды по залог золота и серебра^{[19, С. 18,10, С. 41]}.

Банки как особые экономические институты, аккумулировавшие денежные средства и накопления, предоставлявшие кредит, проводившие денежные расчеты, занимавшиеся выпуском и обращением денег, эмиссией ценных бумаг и проводившие операции с ними, начали создаваться с середины 50-х годов XVIII века. Можно назвать следующие банки: Банк для дворянства (1754—1786 гг.), Государственный заемный банк (1786—1860 гг.), Коммерческий банк (1818—1860 гг.) и др.^{[18, С. 3]}

Банковская политика, проводимая в XVIII—XIX вв., существенно отличалась от банковской политики стран Западной Европы, где банки с момента их образования находились в частных руках. Система казенных банков Российской империи была крупнейшей в истории всех европейских стран^[20]. В XIX в. в Российской империи сформировалась система казенных банков, а также сеть частных банкирских домов. В 50-е годы XIX в. началась банковская реформа, итогом которой было учреждение Государственного Банка (1860 г.). Статья 1 устава Государственного Банка гласила: «Государственный Банк учреждается для оживления торговых оборотов и упрощения денежной кредитной политики».

С 70-х годов XIX в. в ряде губерний Российской империи начинают образовываться акционерные земельные банки для развития сельского хозяйства. В 1882 г. учреждается Государственный Крестьянский поземельный банк, в 1885 г. для кредитования дворянства — Дворянский земельный банк. Деятельность банков всячески поддерживалась Государственным Банком. Банковская система Российской империи интенсивно развивалась, совершенствовались формы кредитования, становились более разнообразными и банковские операции. С 1884 г. Российская империя начала проводить политику накопления золотого запаса. К концу XIX в. удалось покончить с бюджетным дефицитом. Однако события начала XX в. сначала подрубили, а затем полностью разрушили все позитивное, что было создано в банковской системе страны в течение многих десятков лет.

Банки и банковская система в советский период. Советское правительство, как показала история, хорошо понимало, что такое банковская система и какую роль играют банки в экономике государства. Не случайно появление Декрета ВЦИК от 25 ноября 1917 г. «Об упразднении государственного дворянского земельного и крестьянского поземельного Банков»^[21], Декрета ВЦИК РСФСР от 14 декабря 1917 г. «О национализации Банков»^[22], Декрета ВЦИК РСФСР от 26 января 1918 г. «О конфискации акционерных капиталов бывших частных банков»^[23]. В этот период в стране была установлена кредитная монополия, национализировано имущество банков.

После слома старой банковской системы советское правительство начинает быстро формировать собственную банковскую систему. Государственный Банк и акционерные коммерческие банки были объединены в Народный Банк РСФСР, который, однако, просуществовал недолго: в связи с проведением политики военного коммунизма Народный Банк упразднили в 1920 г. Однако постановлением ВЦИК РСФСР от 12 октября 1921 г. «Об учреждении Государственного Банка»^[24] Государственный Банк был восстановлен. На 4-й сессии ВЦИК 13 октября 1921 г. принимается положение «О государственном Банке РСФСР»^[25]; декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 18 января 1923 г. «О коммунальных банках»^[26] создаются коммунальные банки; 24 апреля 1923 г. принимается декрет СНК РФСР «О государственном Банке Р.С.Ф.С.Р.»^[27].

Приведенные выше документы свидетельствуют о том, что в 20-е годы прошлого столетия была сформирована банковская система, включавшая Государственный Банк, акционерные, отраслевые и территориальные банки, а также государственные трудовые сберегательные кассы. С развитием плановой экономики Государственный Банк постепенно превращается в институт плановой экономики. Государственный Банк СССР по истечении ряда лет становится стабильно работающим институтом финансово-кредитной системы. Специалисты, занимавшиеся исследованием статуса Государственного Банка СССР, отмечают, что во время Великой Отечественной войны Государственный Банк наладил эффективное и бесперебойное кассовое обслуживание воинских частей. После Великой Отечественной войны Государственный Банк принял активное участие в восстановлении народного хозяйства и экономики страны^{[8, С. 67]}.

Централизация экономики привела к тому, что с 1960—1987 гг. банковская система СССР состояла из Государственного Банка, государственных трудовых сберегательных касс, Стройбанка, Внешторгбанка СССР, Стройбанка СССР, Жилсоцбанка СССР и др. Банки создавались по принципу специализации, перед каждым ставились свои задачи, а также определялись клиенты. Государственные банки вели свою хозяйственную деятельность на принципах хозрасчета. Деятельность банков регламентировалась преимущественно нормами финансового и гражданского права^[28].

Постановление Совета Министров СССР 6 октября 1987 г. «О перестройке деятельности и организационной структуре Банков СССР»^[29] ознаменовало собой очередную банковскую реформу. Большое значение для развития банковской системы нашей страны имел Закон СССР от 26 мая 1988 г. «О кооперации в СССР»^[30]; на основании данного и иных нормативных правовых актов создавались первые кооперативные банки. Сначала коммерческие банки обладали незначительным уставным капиталом, осуществляли малое количество банковских операций. Но поступательное развитие рыночной экономики, финансово-кредитной системы, повышение роли и значения банков в народном хозяйстве объективно вызвало совершенствование банковской системы и формирование банковского законодательства.

Развитие внешнеэкономических связей повлекло создание Банка внешней торговли (1990 г.). В 1990 г. принимается последний в истории советского государства закон о Государственном Банке СССР. Государственный Банк СССР был эмиссионным институтом, через его региональные отделения осуществлялось кредитование и расчетно-кассовое обслуживание отраслей народного хозяйства. Выполнение этих и иных функций в финансово-кредитной системе делало Госбанк органом государственного управления и контроля. Социально-экономические преобразования конца 80-х годов потребовали изменения в банковской системе. В начале 90-х годов принимаются законы о банках и банковской деятельности, о Центральном Банке, Гражданский кодекс Российской Федерации. Эти и иные законодательные акты были призваны регламентировать общественные отношения, складывающиеся в банковской системе, а также между банками и их клиентами в новых экономических и политических условиях. Банковская деятельность окончательно стала разновидностью предпринимательской деятельности.

Банковская система: понятие и общая характеристика. Под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Понятие системы применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое, о раскрытии единого во множестве. Банковская система является составной частью экономической и финансовой системы государства, представляет собой совокупность различных видов национальных банков, кредитных учреждений, действующих в рамках общего денежно-кредитного механизма.

Банковская система включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. При формировании банковской системы Российской Федерации учитывался опыт Великобритании. Само название — Банк России — было заимствовано из банковской системы Великобритании, которую возглавляет Банк Англии.

Банк России — главный банк страны, он осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления свои функции и полномочия. Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральным законом. Центральный банк помогает государству перераспределять денежные потоки между денежно-кредитной и финансовыми системами. Решая комплекс задач денежно-кредитного регулирования, Центральный банк помогает решать проблемы государственной казны. Этот уникальный финансовый инструмент государства привилегирован^{[8, С. 13]}.

Банк России в банковской системе имеет двойственную природу. С одной стороны, он выступает элементом банковской системы и осуществляет все виды банковских операций, а с другой — органом государственной власти, ведущим свою деятельность в интересах государства. Для этого Банк России наделен государственно-властными полномочиями: правом издавать нормативные правовые акты, организовывать денежное обращение, осуществлять денежно-кредитную политику посредством методов и инструментов, а также банковский надзор и применять меры государственного принуждения в отношении коммерческих банков и др. Отношения между Центральным банком (имеющим двойственную природу, т. е. природу государственного учреждения, специфического органа исполнительной власти) и кредитными учреждениями носят управленческий характер.

Кредитная организация — юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации имеет право вести банковские операции в соответствии с законом о банках и банковской деятельности.

Банк — кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц. Банк является финансовым посредником, он привлекает свободные денежные средства государства, хозяйствующих субъектов, а также физических лиц и предоставляет эти средства на условиях срочности, возвратности и возмездности во временное пользование другим лицам. Аккумуляция денежных средств и предоставление их в кредит физическим и юридическим лицам — главная функция банков. Банк — это коммерческая организация, которая, помимо предоставления кредитов, размещает вклады, выдает банковские гарантии и поручительства, оказывает консалтинговые услуги, осуществляет валютные и иные банковские операции в соответствии с лицензией, выданной Банком России.

Составной частью банковской системы являются иностранные банки. Иностранный банк — это банк, признанный таковым по законодательству иностранного государства, на территории которого он зарегистрирован. В настоящее время сняты ограничения на деятельность коммерческих банков. При наличии лицензии Банка России иностранные банки могут работать на территории нашей страны как с физическими, так и с юридическими лицами.

Небанковская кредитная организация — кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные законом о банках и банковской деятельности. Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России.

Центральный банк и иные кредитные учреждения имеют сложный (комплексный) правовой статус. Их деятельность регламентируется нормами конституционного, административного, гражданского и финансового права.

Банковская система представлена двумя уровнями. Первый уровень — Центральный банк, второй уровень — коммерческие банки и другие кредитные учреждения. Такое построение банковской системы может свидетельствовать о ее высокой децентрализации. Однако, несмотря на это, государство регулирует банковскую деятельность посредством правовых норм различной отраслевой принадлежности. Так, банковская деятельность регламентируется нормами конституционного, гражданского, административного и финансового права. Центральный банк является основным субъектом регулирования общественных отношений, складывающихся внутри банковской системы, он функционирует на общих принципах, которые сложились в мировой практике функционирования центральных банков^[31]. Центральные (национальные) банки являются эмиссионными центрами, они обязаны поддерживать государственные финансовые программы, обеспечивать стабильность национальной валюты, осуществляют валютное и пруденциальное регулирование, а также банковский надзор.

Центральный банк. «Всякий центральный эмиссионный банк по существу своему представляет огромную экономическую силу, призванную в то же время выполнять ряд первостепенной важности функций в общей экономике страны», — писал в начале XX в. Л.Н. Яснопольский^[32]. Центральный банк — основное звено в денежно-кредитной и финансовой системе современного государства. «Центральный эмиссионный банк составляет неотъемлемую принадлежность всякого современного культурного государства»^[32].

Цели и функции Банка России определены ст. 75 Конституции России, Федеральным законом от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»^[33], Законом РФ от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности»^[34] и др. Основными моментами, характеризующими правовой статус Центрального банка, являются: осуществление функций федерального органа исполнительной власти в отношении кредитных организаций в полном объеме, а также в отношении любых физических и юридических лиц в части регулирования налично-денежного и безналичного денежного обращения, операций с иностранной валютой; ведение собственной коммерческой деятельности с получением прибыли.

Совмещение Центральным банком функций государственного регулирования с деятельностью по извлечению прибыли является основой постоянного воспроизводства и расширения режима бесконтрольности и коррумпированности в кредитно-финансовой сфере государства. Сочетание в лице Центрального банка обеих указанных функций — объективное противоречие^{[19, С. 6]}.

Система Банка России. Банк России является основным элементом банковской системы, в то же время имеет собственную систему. Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В его систему входят: центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, которые необходимы для осуществления деятельности Банка России. Национальные банки республик в составе Российской Федерации являются территориальными учреждениями Банка России.

Цели деятельности Банка России — защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Деятельность Банка России направлена на обеспечение устойчивости рубля, повышение его покупательной способности, укрепление курса рубля по отношению к иностранным валютам. Укрепление банковской системы состоит в пресечении противоправной деятельности кредитных организаций, предупреждении их банкротств, в повышении доверия граждан к банкам и иным кредитным учреждениям и др. Деятельность Банка России направлена на совершенствование платежной системы посредством совершенствования системы безналичных расчетов, внедрения новых форм безналичных расчетов.

Функции Банка России — это основные направления его деятельности. В функциях проявляется содержание деятельности Банка России, определяется роль и место Банка в финансово-кредитной системе. Перечень функций, осуществляемых Банком России, определен в ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Банк России в сфере взаимоотношений с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. Такое взаимодействие помогает достичь позитивных результатов. Однако взаимодействие Банка России и Правительства в сфере формирования и реализации единой денежно-кредитной политики нельзя признать оптимальным в силу целого ряда причин объективного и субъективного порядка. Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства. Председатель Банка России или его заместитель участвуют в заседаниях Правительства, могут принимать участие в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики.

Министр финансов и министр экономического развития и торговли или однин из их заместителей могут участвовать в заседаниях Совета директоров Банка России с правом совещательного голоса. Банк России и Правительство информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации.

Банк России самостоятельно и во взаимодействии с Правительством осуществляет управление государственным долгом. Как отмечает А.Г. Братко, «Банк России играет чрезвычайно важную роль в деятельности по управлению государственным долгом»^{[8, С. 204]}. Данная функция прямо не указана в числе функций Банка России, тем не менее в соответствии с законом Банк России консультирует Министерство финансов по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг и погашения государственного долга. Полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга определяются федеральными законами (ст. 119 БК РФ). Банк России принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса страны; проводит анализ и прогнозирование состояния экономики России и ее регионов, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные.

Административно-разрешительная (полицейская) система Банка России. Банк России обладает мощным административно-разрешительным инструментарием, который реализуется им в финансово-кредитной системе. Данное обстоятельство вызвало появление принципа «можно все, но только с разрешения Центрального Банка»^{[19, С. 14]}. Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие лицензий и отзывает их; регистрирует эмиссию ценных бумаг, выпускаемых кредитными организациями; организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю; участвует в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации. Банк России осуществляет антимонопольное регулирование.

Финансово-кредитная и расчетная деятельность Банка России. Банк России монопольно проводит эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение, устанавливает правила расчетов в Российской Федерации, проведения банковских операций, осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы, определяет порядок расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами, устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации, осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, предусмотренном законом.

Инструменты денежно-кредитной политики Банка России. Банк России воздействует на всю финансово-кредитную систему с помощью методов и инструментов денежно-кредитной политики, к числу которых относятсяпроцентные ставки по операциям Банка России, нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования), операции на открытом рынке, рефинансирование кредитных организаций, валютные интервенции, установление ориентиров роста денежной массы, прямые количественные ограничения, эмиссия облигаций от своего имени.

Нормотворческая деятельность Центрального банка. В пределах своей компетенции Банк России издает нормативные правовые акты, которые обязательны для всех участников общественных отношений, складывающихся в банковской системе^[35]. Следует заметить, что деятельность самого Центрального банка регламентируется Конституцией, федеральными законами и нормативными правовыми актами Банка России. Деятельность Банка России и иных банков не может регламентироваться актами Президента, Правительства, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Банк России издает нормативные правовые акты в форме указаний, положений и инструкций.

Банковский надзор — одна из функций Банка России. Функция банковского надзора объективно необходима. На данное обстоятельство было обращено внимание в работе А.С. Ахманова «Надзор за кредитными учреждениями»^[36]. В современной юридической литературе по банковскому праву уделяется недостаточное внимание рассмотрению вопросов банковского надзора. Между тем банковской надзор является в определенном смысле гарантией защиты прав вкладчиков в механизме функционирования банковской системы. В связи с этим О.Н. Антипова задачи пруденциального регулирования и надзора видит в том, чтобы посредством постоянного контроля на ранней стадии обнаружить возникновение проблем в банке, обострение которых может вызвать неплатежеспособность и банкротство кредитной организации^[37-42]. Кроме этого, банковский надзор должен осуществляться в целях предупреждения и пресечения правонарушений в финансовой деятельности кредитной организации, а также привлечения правонарушителей к юридической ответственности^[43-45].

В соответствии с законом Банк России является органом банковского надзора, ведет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России и установленных ими обязательных нормативов. Цели банковского надзора — поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банковский надзор осуществляется через Комитет банковского надзора. Комитет объединяет структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.

Формы банковского надзора. Основнойформой банковского надзораявляется проверка.Цель проводимых Банком России проверок кредитных организаций, как это следует из инструкции Банка России от 25 августа 2003 г. № 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального Банка РФ»^[46], — оценка на месте общего состояния кредитной организации либо отдельных направлений ее деятельности, соблюдения законодательства и нормативных актов Банка России, достоверности учета (отчетности) кредитной организации (ее филиала), определение размера рисков, активов, пассивов, оценка качества активов кредитной организации (ее филиала), величины и достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации, оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля кредитной организации (ее филиала), финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации, а также выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации.

Методы банковского надзора. Банк России имеет право в установленном порядке применять к кредитным учреждениям меры принуждения: ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией на осуществление банковских операций, отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций и др. В целях защиты интересов вкладчиков и кредиторов Банк России вправе назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций, уполномоченного представителя Банка России^[42]. За нарушение законодательства о банках и банковской деятельности предусмотрена административная ответственность (ст. 15.26 КоАП РФ). Протокол о нарушении банковского законодательства составляют должностные лица Банка России (п. 81 ст. 28.3 КоАП РФ), а дела о данных нарушениях рассматривает суд (ст. 23.1 КоАП РФ).

Аудит банковской деятельности. Правовую основуаудита банковской деятельности составляют Закон Российской Федерации от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности»^[34], Федеральный закон от 7 августа 2001 г. «Об аудиторской деятельности»^[47] и др. Закон «О банках и банковской деятельности» определяет механизм отчетности кредитной организации (ст. 42).

Кредитная организация подлежит ежегодной проверке аудиторской организацией, имеющей в соответствии с законодательством лицензию на проведение таких проверок. Аудиторская организация обязана составить заключение о результатах аудиторской проверки, содержащее сведения о достоверности финансовой отчетности кредитной организации, выполнении ею обязательных нормативов, установленных Банком России, качестве управления кредитной организацией, состоянии внутреннего контроля. Кредитная организация представляет в Банк России годовой отчет (включая бухгалтерский баланс и отчет о прибылях и убытках) после подтверждения его достоверности аудиторской организацией.

Аудит Банка России. Аудит проводится и в отношении Банка России. Аудит Банка России может быть внутренним и внешним. Внутренний аудит проводит служба главного аудитора Банка России, непосредственно подчиненной Председателю Банка России. Национальный банковский совет до завершения отчетного года принимает решение о внешней аудиторской проверке годовой финансовой отчетности Банка России, а также определяет аудиторскую организацию.

Подотчетность и подконтрольность Центрального банка обеспечивает соблюдение законности и правопорядка в системе Банка России. Закон о Центральном банке устанавливает принцип формальной независимости Банка России, который подотчетен Государственной Думе. Эта подотчетность проявляется в следующих формах. Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности по представлению Президента председателя Банка России; по представлению Президента назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России; направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете.

Государственная Дума рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение, рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение, принимает решение о проверке Счетной палатой финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Кроме этого, Государственная Дума проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей, заслушивает доклады Председателя Банка России.

Банковское право как институт финансового права. Как уже отмечалось, банки играют особую роль в экономике любого государства. Сосредоточивая свободные денежные средства, банки направляют их на кредитование нуждающихся в финансировании хозяйствующих субъектов, физических лиц и государства. Банки тесным образом связаны со всей экономической и финансово-кредитной жизнью государства, они выступают мощным регулятором денежного обращения, их кредитная политика непосредственно отражается на состоянии отдельных отраслей экономики. От прочности финансового положения банков зависит благосостояние вкладчиков, которые доверили банкам свои денежные средства. Кроме этого, банковская система является одним из наиболее существенных факторов в обеспечении стабильности экономики. В стабильной банковской системе в одинаковой степени заинтересованы как хозяйствующие субъекты и отдельные граждане (вкладчики), так и государство в целом.

Для регулирования общественных отношений в банковской системе принимаются законодательные, нормативные правовые акты Банка России, которые образуют банковское право. Вопрос о банковском праве не новый, он был поставлен в 20-х годах XX в. В этот период банковское право (дело) исследовалось в трудах ученых финансистов и правоведов. Вклад в развитие теории банковского права внесли труды М.М. Агаркова, А.С. Ахманова, Ф.Д. Лифшица^{[36, 13]} и др. В частности, М.М. Агарков определял банковское право как совокупность юридических норм, регламентирующих организацию и деятельность банков^{[4, С. 6]}. Аналогичной точки зрения придерживались и другие ученые.

Интерес к проблемам банковского права проявился в начале 50-х годов, когда были опубликованы работы, авторы которых исследовали деятельность банков, существовавших в Российской империи и созданных в советское время. Среди ученых, занимавшихся исследованием данной проблемы, можно назвать И.Ф. Гиндина, С.Я. Борового, И.С. Гуревича.

И.С. Гуревич, исследуя предмет банковского права, говорил о том, что совокупность правовых норм — государственно-правовых, административно-правовых, гражданско-правовых, — регламентирующих организацию банковской системы и банковские операции, составляют определенный комплекс норм, обладающих предметным единством. Комплекс норм, регламентирующих общественные отношения, возникающие и протекающие с обязательным участием банков и в связи с выполнением ими своих функций в определенной сфере народного хозяйства, надлежало бы именовать банковским правом.

В 50-х годах в юридической литературе велась дискуссия относительно феномена банковского права. В частности, ставился вопрос о сущности банковского права, о том, является ли банковское право комплексной отраслью права или оно подотрасль, которая включена в более широкую отрасль права. Для ответа на этот вопрос использовались наработки, имеющиеся в общей теории права^{[49, С. 16]}.

Разрабатывая вопрос о зачислении определенной совокупности правовых норм в разряд отраслей права, В.К. Райхер ставил его в зависимость от трех условий, наличия которых достаточно для признания совокупности правовых норм отраслью права. В.К. Райхер говорил о том, что для признания однородной совокупности правовых норм отраслью права необходимо, чтобы эти нормы имели единый и самостоятельный предмет регулирования. Регулируемый такою совокупностью правовых норм специфический круг общественных отношений должен обладать крупной общественной значимостью, должен отличаться обширным объемом^{[50, С. 189]}.

Используя данный критерий, И.С. Гуревич пришел к выводу о том, что нормы банковского права регламентируют общественные отношения, возникающие и протекающие с обязательным участием банков и в связи с выполнением ими своих функций в определенной сфере народного хозяйства. Круг общественных отношений, регламентируемых нормами банковского права, обладает общественной значимостью. Кроме этого, банковский нормативный правовой материал обширен по своему объему^{[49, С. 18]}. Однако не всякого предметного единства, характерного для совокупности правовых норм, достаточно для выделения ее в самостоятельную отрасль права (основную или комплексную). Предметное единство может быть достаточным для правового института или группы таких институтов (подотрасли или раздела права), но недостаточным для отрасли права. Таким образом, банковское право не представляет собой самостоятельной отрасли права. Банковское право — это подотрасль финансового права^{[49, С. 16, 26]}.

В 90-е годы XX в. банковское право привлекало к себе особое внимание ученых и специалистов-практиков. Интерес к банковскому праву появился в связи с кардинальными социально-экономическими изменениями, а также с развитием банковского законодательства. К настоящему времени опубликованы монографии и учебные пособия, посвященные банковскому праву, а также работы, в которых исследуется правовое положение Центрального банка (Г.А. Тосунян, О.М. Олейник, Я.А. Гейвандов, А.Г. Братко и др.)[6-8,51,52]. В работах названных ученых банковское право исследуется с разных точек зрения. Предлагаются различные концепции относительно банковского права, нередко противоречащие друг другу, что позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время нет единой точки зрения на предмет банковского права. Л.Г. Ефимова говорит о том, что общественные отношения, которые регулируются нормами банковского права, еще не настолько своеобразны, чтобы смогли составить предмет отдельной отрасли права^{[53, С. 4]}.

Группа ученых (Г.А. Тосунян, О.М. Олейник) определяют банковское право как комплексную отрасль права, включая в нее нормы гражданского, административного и финансового права. Исходя из многообразия общественных отношений, складывающихся в банковской системе, позиция вышеназванных авторов заслуживает поддержки. Однако следует сказать, что финансовое право регламентирует особый вид общественных отношений, используя преимущественно императивный метод воздействия, который в целом не свойствен гражданскому праву, нормы которого регламентируют важную часть общественных отношений с участием банков. Это общественные отношения, связанные с предоставлением банковского кредита, с договором банковского вклада, банковского счета и др. Данные отношения предметом финансового права не являются.

Финансовое право интересуют нормы банковского права, которые регламентируют общественные отношения, связанные монополией Банка России осуществлять эмиссию наличных денег, нормы, которые регламентируют организацию денежного обращения, а также нормы, которые регламентируют порядок обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы. Кроме этого, финансовое право интересуют нормы, регламентирующие порядок валютного регулирования как составной части денежного обращения, а также нормы, регламентирующие порядок осуществления банковского надзора за деятельностью кредитных организаций. Эти отношения возникают с непосредственным участием Банка России и тем самым носят публично-правовой характер.

А.Г. Братко, исследуя предмет банковского права, говорит о том, что оно не может рассматриваться отраслью права, так как представляет собой комплексную отрасль права. Тем не менее банковское право отличается от финансового, административного и гражданского права. Развивая исследование относительно феномена банковского права, А.Г. Братко кардинально меняет свою позицию и говорит, что банковское право не может быть составной частью гражданского и административного права, его нельзя рассматривать как некий конгломерат этих норм, как какую-то комплексную отрасль права или законодательства^{[8, С. 167]}. А это значит, что банковское право — отрасль российского права, которая состоит из правовых норм, регламентирующих организацию банковской системы, денежное обращение, правовой статус и банковские операции кредитных организаций^{[9, С. 27]}.

Непоследовательной представляется позиция М.В. Карасевой, которая, исследуя финансовые правоотношения, полагает, что банковское право не является прерогативой финансового права и финансово-правовой науки. В то же время она говорит, что банковское право является комплексным правовым институтом, включающим нормы гражданского, административного и финансового права. Аналогичной позиции придерживаются почти все специалисты, так или иначе занимавшиеся изучением предмета финансового и банковского права (Л.Г. Ефимова, Р.О. Халфина, Д.В. Винницкий)^{[53, С. 5, 54, С. 213,55, С. 109]}. Н.В. Сапожников считает, что банковское право представляет собой совокупность юридических норм, обладающих определенной степенью обособленности и регулирующих ряд однородных общественных отношений, складывающихся по поводу функционирования банковской системы, возникновения и развития различных ее элементов. При этом способы правового регулирования правоотношений с участием банков и иных кредитных организаций обладают спецификой, обусловленной тем, что банковское право регулирует как деятельность коммерческих кредитных организаций, так и деятельность Банка России и его территориальных учреждений. На коммерческие банки законодатель возлагает ряд контрольных функций, не свойственных коммерческим организациям (уполномоченные банки — агенты валютного контроля). Специфика общественных отношений, складывающихся в банковской системе, обуславливает сочетание в определенной пропорции таких способов правового воздействия на субъектов банковских правоотношений, как властное предписание и рекомендации определенного поведения^[56].

Изучением банковского права могут заниматься различные юридические науки — конституционное, гражданское, административное и финансовое право. Каждая юридическая наука, исходя из своего предмета, должна определить свой спектр общественных отношений внутри банковского права. Как отмечает М.В. Карасева, банковское право должно включаться в систему учебного курса «Финансовое право» только своим финансово-правовым аспектом^[57].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что разнообразие общественных отношений, складывающихся в банковской системе, позволяет говорить о существовании частного и публичного банковского права. Итак, банковское право — это комплексная отрасль права, включающая в себя нормы конституционного, административного, гражданского и финансового права. У каждой отрасли права свое приложение в системе банковского права^{[48, С. 15]}.

Предмет банковского (публичного) права включает правовые нормы, регламентирующие публично-правовую деятельность Центрального банка. В соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» это деятельность в сферах монопольного осуществления Банком России эмиссии наличных денег и организации денежного обращения, обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы России посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти, на которые возложено исполнение бюджетов, осуществления валютного регулирования и валютного контроля, ведения банковского надзора за деятельностью кредитных организаций.

Источники банковского (публичного) права. Нормы банковского (публичного) права содержатся в Конституции России (п. «ж» ст. 71, ст. 75, п. 2 ст. 83, п. «в» ст. 103), законодательных актах (Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Закон РФ «О банках и банковской деятельности», Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»), а также нормативных правовых актах Банка России.

Методы банковского (публичного) права. Банковское (публичное) право для регулирования общественных отношений, складывающихся в банковской системе, использует преимущественно методы императивного воздействия. Для обеспечения правопорядка в банковской системе применяется лицензионно-разрешительный метод, банковский надзор, методы предупреждения и пресечения банкротства кредитных организаций. Использование данных методов связано с тем, что банки берут на себя повышенную ответственность перед обществом, поскольку они работают с чужими деньгами^{[9, С. 169]}.