Migration Policy: Readmission as an Efficient Instrument of Illegal Migration Management

Volokh Vladimir Aleksandrovich Doctor of Politics Deputy head of the Department of Management of Migration Processes at State University of Management.  109542,, Russia, g. Moscow, Ryazanskii pr., 99 v.volokh@yandex.ru Other publications by this author

На протяжении последних нескольких лет проблема миграции стала устойчивым и привычным приоритетом в повестке дня мирового сообщества, требуя всё более пристального внимания и объединения усилий государств для поиска путей ее решения. Глобализация привела к резкой активизации миграционной активности. Во всём мире сегодня насчитывается более 200 миллионов международных мигрантов^[1]. Миграционные потоки из стран с относительно менее развитой экономикой в страны с традиционно высоким уровнем жизни увеличились многократно. В этих условиях мигранты становятся фактором, проявляющимся во всех без исключения областях жизни государства: экономической, культурной, политической, социальной, и влияющим на формирование принципиально новых правоотношений.

Проблема усугубляется тем, что рост миграционного потока неизбежно ведет и к росту такой неотъемлемой составляющей миграционных процессов, как нелегальная миграция, то есть въезд и пребывание на территории государства в нарушение установленного порядка. В значительной мере это связано, с одной стороны, с неспособностью стран со слаборазвитой экономикой обеспечить максимально возможную занятость своих граждан, и, с другой, - неготовностью развитых государств принять у себя на правовых основаниях эту массу так называемых «лишних людей».

Именно нелегальная миграция в настоящее время по степени общественной опасности выходит на одно из первых мест среди новых вызовов и угроз. Очевидно, что справиться с данным феноменом, используя старые подходы, уже невозможно. Самостоятельно, в отрыве от мирового сообщества, ни одно государство не в состоянии решить проблему нелегальной миграции. Учитывая, что нелегальная миграция - явление, как правило, латентное, ее масштабы не поддаются точной оценке. Но она существует вполне объективно, довольно значительна по объему, а главная ее опасность состоит как раз в том, что государство фактически лишено возможности контролировать лиц, находящихся незаконно на его территории. Как результат, нарушается главный принцип осуществления государственной власти - принцип суверенитета.

С этой проблемой столкнулось подавляющее большинство развитых стран, и Российская Федерация не стала исключением. Более того, миграционная нагрузка на Россию - одна из самых высоких в мире, и эта тенденция продолжает сохраняться.

Таким образом, перед мировым сообществом в целом и перед Российской Федерацией, как одним из его полноправных членов, остро встала необходимость найти адекватные ответы на появившийся вызов.

Мировое сообщество, еще недавно не ощущавшее непосредственно размеров, особенностей и последствий миграционных процессов на планетарном уровне, столкнулось с необходимостью координации усилий многих стран в вопросе коллективного регулирования миграционных потоков. Обязательным условием эффективного менеджмента международной миграцией является межгосударственное сотрудничество, особенно в вопросах пресечения нелегальной миграции. В связи с этим все большего внимания требует проблема так называемой возвратной миграции.

Возвратная миграция - относительно новая область миграции, но является составной частью или даже ключевым элементом борьбы с нелегальной миграцией^[2]. В широком смысле - это возвращение мигрантов из страны назначения или страны транзита в предыдущую страну транзита или страну происхождения^[3].

С точки зрения управления миграцией различают две категории возвратной миграции - добровольное и принудительное возвращение.

Во всем мире предпочтение отдается добровольному возвращению нелегальных мигрантов, которое может быть определено следующим образом:

- субсидируемый либо самостоятельный выезд в страну происхождения, транзита или иную третью страну, осуществляемый сообразно волеизъявлению репатрианта^[4];

- возвращение в страну происхождения или транзита, осуществляемое по воле репатрианта без применения принуждения^[5];

- организованное или независимое возвращение в страну происхождения на основании свободно выраженного желания возвращающегося^[6].

Иногда добровольное возвращение делят на добровольное возвращение без принуждения, когда мигрант принимает решение вернуться на родину по своей воле и за свой счет, и добровольно-принудительное возвращение, когда мигранты принимают решение вернуться на родину в связи с тем, что у них больше нет оснований легально оставаться в стране^[7].

В последнем случае важным фактором является помощь в добровольном возвращении, то есть «организационная и финансовая помощь лицам, которым было отказано в статусе беженцев, незаконно ввезенным мигрантам, жертвам торговли людьми, студентам, оказавшимся в тяжелом положении, квалифицированным гражданам и другим мигрантам, которые не могут или не хотят оставаться в принимающей стране, и которые добровольно желают вернуться в страну их происхождения»^[8].

Помощь в добровольном возвращении мигрантов позволяет снизить риск нарушения прав человека, сохранить человеческое достоинство возвращающихся мигрантов и избежать ненужных финансовых затрат. Поэтому помощь в добровольном возвращении представляет собой важный элемент любой разработанной и эффективной политики по управлению миграцией - не только в отношении нелегальных мигрантов и лиц, которым отказано в предоставлении убежища, но и в отношении всех мигрантов, которым нужна помощь, чтобы вернуться на родину.

Помощь в добровольном возвращении следует рассматривать как альтернативу принудительному возвращению мигрантов. Содействие добровольному возвращению нелегальных мигрантов, которым отказано в дальнейшем пребывании в принимающей стране, позволяет этой стране разрешить вопросы миграции наиболее гуманным и экономичным способом, а мигрантам - избежать депортации и как следствие - лишения права на приезд сюда в будущем.

В отличие от добровольного, принудительное возвращение - это обязательное возвращение человека в страну происхождения, транзитную или третью страну на основе административного или судебного решения^[9].

Следует отметить, что в разных странах применяются различные формы принудительного возвращения нелегальных мигрантов, но при этом речь идет об одних и тех же категориях:

- административное выдворение - действие, предпринимаемое государственным органом с намерением и с целью обеспечения принудительного удаления иностранных граждан или лиц без гражданства с территории страны;

- депортация - действие государства, пользующегося своим суверенным правом по выдворению иностранца со своей территории в конкретное место после отказа в принятии или прекращения срока разрешения на пребывание;

- реадмиссия - разрешение государства на повторный въезд своего гражданина, гражданина третьей страны или лица без гражданства, который незаконно въехал или пребывал в другом государстве.

В настоящее время такая область принудительного возвращения мигрантов, как реадмиссия является малоизученной, особенно в российском научном мире. Глубоких и целенаправленных исследований по этой теме до настоящего времени не проводилось. Подобное положение, возможно, обусловлено тем, что у России опыт в данной области невелик, и реадмиссия является относительно новой категорией.

В каждом из этих случаев применяются соответствующие процедуры высылки. Несмотря на существенные различия между ними, они обладают и рядом общих характерных черт:

- административная, управленческая деятельность уполномоченных государственных органов;

- форма реагирования на нарушение требований миграционного законодательства;

- возможность ограничения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства;

- обязательная государственная дактилоскопическая регистрация;

- возвращение за счет средств возвращаемого лица либо средств государственного бюджета.

Вместе с тем, правовая природа перечисленных форм принудительного возвращения различна. Так, правовые институты депортации и административного выдворения за пределы государства регулируются нормами национального законодательства, в то время как институт реадмиссии - категория международного права и международных договоров между государствами. Еще более отчетливо видны различия между формами принудительного возвращения на сравнительном примере реадмиссии и административного выдворения.

Как уже отмечалось, основанием для применения института реадмиссии является заключенный и вступивший в законную силу международный договор одного государства с другим, нормы которого получают развитие в актах национального законодательства. Институт же административного выдворения урегулирован только на основании актов национального законодательства.

Административное выдворение - это вид административного наказания, который назначается судьей и реализуется в форме принудительного контролируемого перемещения за пределы государства либо в виде контролируемого самостоятельного выезда иностранного гражданина за пределы государства. У выдворяемого лица имеется возможность обжалования постановления об административном выдворении.

Выдворение может осуществляться только в государство гражданской принадлежности или постоянного проживания иностранного гражданина или лица без гражданства. О факте административного выдворения уведомляется дипломатическое представительство или консульское учреждение соответствующего иностранного государства.

В отличие от административного выдворения реадмиссия не является видом наказания, и решение о реадмиссии принимается во внесудебном порядке компетентным органом и может осуществляться, в том числе в государство, с территории которого иностранный гражданин или лицо без гражданства непосредственно прибыли на территорию государства.

Что касается депортации, то она, как и реадмиссия, не является видом наказания. Депортация представляет собой механизм принудительной высылки иностранного гражданина или лица без гражданства из государства и осуществляется во внесудебном порядке компетентными органами. Вместе с тем процедуры депортации и реадмиссии имеют и существенные различия.

Правовую основу института депортации составляют исключительно акты национального законодательства. Депортация применяется, во-первых, в случае несоблюдения иностранным гражданином или лицом без гражданства ранее объявленного ему требования покинуть территорию государства в связи с сокращением срока пребывания (проживания) или аннулированием разрешения на временное проживание или вида на жительство; во-вторых, в связи с отказом в удовлетворении ходатайства о признании беженцем или получением уведомления об утрате или лишении статуса беженца; в-третьих, при вынесении решения о нежелательности пребывания (проживания), а также при утрате или прекращении законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания) на территории государства.

Депортация осуществляется только в государство гражданской принадлежности или постоянного проживания иностранного гражданина или лица без гражданства. О факте депортации, как и в случае с административным выдворением, уведомляется дипломатическое представительство или консульское учреждение соответствующего иностранного государства.

Реадмиссия в отличие от депортации не обусловлена критерием неисполнения иностранным гражданином или лицом без гражданства требования покинуть территорию государства, она может осуществляется, в том числе в государство, с территории которого иностранный гражданин или лицо без гражданства непосредственно прибыли в государство.

Сегодня мировым сообществом признано, что одним из наиболее эффективных и перспективных инструментов в сфере противодействия нелегальной миграции является использование такой формы принудительного возвращения мигрантов, как реадмиссия. Об актуальности реадмиссии свидетельствуют следующие цифры. Если в 1950 - 1970 годы европейскими государствами было заключено 15 соглашений о реадмиссии, то в 1990 - 2000 годы - более 200 документов.

И если для европейских стран институт реадмиссии имеет довольно долгую, более чем 50-летнюю историю, и хорошо апробирован практикой, то для Российской Федерации - это, безусловно, инновация. Тем не менее, несмотря на то, что российский опыт на реадмиссионном направлении не столь богат, сделано немало и многое продолжает делаться.

В этой связи крайне важным представляется выработка общих или схожих для всех государств - участников реадмиссионного процесса подходов к практической реализации достигнутых договоренностей, определение дальнейшей стратегии, обмен опытом и новыми идеями по действенному менеджменту миграционными процессами. Главное условие успеха здесь - это политическая воля руководителей и скоординированные усилия заинтересованных государств.

По сравнению с Евросоюзом российский опыт в сфере реадмиссии пока небогат. Первое соглашение о реадмиссии Российская Федерация заключила в 2003 году с Литовской Республикой. С момента вступления его в силу компетентные органы Литовской Республики не направили ни одного ходатайства компетентным органам Российской Федерации о реадмиссии российских граждан, граждан третьих стран. В 2007 году начало действовать соглашение о реадмиссии с Евросоюзом, при этом не в полном объеме. Обязанность по приему граждан третьих стран и лиц без гражданства у Российской Федерации возникло только в 2010 году. Принимая во внимание эти обстоятельства, можно констатировать, что на сегодняшний день Российская Федерация еще не накопила большого опыта по приему своих граждан в порядке реадмиссии.

Российская Федерация, являясь неотъемлемой частью мирового сообщества и последовательно выдерживая курс на максимально полную интеграцию в него, принимает самое активное участие в создании и развитии системы реадмиссионных отношений. В настоящее время Россией заключены восемь международных договоров о реадмиссии: с Литовской Республикой, с Европейским сообществом, с Украиной, Королевством Норвегией, Республикой Узбекистан, Королевством Данией, Республикой Исландией, Социалистической Республикой Вьетнам. Вступили в силу шесть из них. По остальным заключенным соглашениям продолжается выполнение внутригосударственных процедур, требуемых для их вступления в силу.

Ведется переговорный процесс по заключению соглашений о реадмиссии с целым рядом других государств. С Индией состоялись двусторонние консультации по обсуждению концепции создания соответствующей договорно-правовой основы. Продолжается работа по подготовке соглашений о реадмиссии со Шри-Ланкой, Пакистаном, Ливаном, КНДР, Монголией.

Транзитные потоки в Европу, как правило, направлены от южной границы через западную. При этом, Россия непосредственно граничит с такими государствами - источниками нелегальной миграции, как: Украина, Казахстан, Грузия, Азербайджан, Китай, Монголия. При этом в рамках СНГ существует безвизовое пространство. Это дает возможность гражданам Узбекистана, Кыргызстана, Таджикистана беспрепятственно въезжать в Россию и следовать через ее территорию далее. А через эти государства возможность незаконного въезда получают также вьетнамцы, пакистанцы, афганцы и другие. Таким образом, для России соглашение о реадмиссии может не быть односторонне обязывающим только в случае успешного развития отношений в рамках СНГ. Для того чтобы процедура реадмиссии была выгодной для России, необходимо заключать соглашения в первую очередь не с государствами, которые будут возвращать мигрантов нам, а со странами, куда будем возвращать их мы, то есть с государствами Закавказья, Центральной и Восточной Азии. К сожалению, российские предложения об активизации реадмиссионного диалога не всегда находят адекватный отклик в странах СНГ.

Эффективное выполнение Российской Федерацией международных обязательств в сфере реадмиссии невозможно без установления четких внутригосударственных процедур, предполагающих, в том числе определение круга заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, установления механизма их взаимодействия и разграничения их компетенции.

В настоящее время такая работа Российской Федерацией проводится. При этом принимается во внимание весь спектр прогнозируемых правоотношений или правоотношений, которые потенциально могут складываться в рамках практической реализации соглашений о реадмиссии.

Анализ заключенных соглашений о реадмиссии свидетельствует о том, что решение задач в этой области должно осуществляться следующими основными федеральными органами исполнительной власти:

- Федеральной миграционной службой;

- Министерством иностранных дел Российской Федерации;

- Федеральной службой безопасности Российской Федерации;

- Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Вместе с тем, изучение характера и круга правоотношений, которые могут возникать в связи с реализацией заключенных соглашений о реадмиссии, позволяет сделать вывод, что возможностей перечисленных органов может оказаться недостаточно для того, чтобы в полном объеме выполнять требования международных договоров, особенно в части, касающейся приема и обустройства на территории Российской Федерации тех граждан Российской Федерации, подпадающих под реадмиссию, которые утратили устойчивую связь с родиной, не имеют постоянного места жительства и постоянного источника дохода в Российской Федерации. В отношении таких граждан Российской Федерации необходимо будет проводить комплекс мероприятий по их социальной адаптации, обустройству и реинтеграции в общество. Представляется, что может возникнуть необходимость рассмотреть вопрос о возможном наделении соответствующими полномочиями Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, их территориальных органов в субъектах Российской Федерации и частично Министерства транспорта Российской Федерации.

С учетом этого, полный перечень федеральных органов исполнительной власти, к чьей компетенции можно отнести решение вопросов в сфере реадмиссии, выглядел бы следующим образом: ФМС России, МИД России, ФСБ России, МВД России, Минздравсоцразвития России, Минрегион России и Минтранс России.

Задача по координации работы в целом возложена на ФМС России. Ключевые элементы создания внутригосударственных реадмиссионных процедур - это четкое разграничение компетенции с отражением соответствующих задач и функций в регламентирующих их деятельность документах и установление механизма взаимодействия перечисленных федеральных органов исполнительной власти. В этой связи важно проанализировать основные полномочия указанных органов в сфере реадмиссии с тем, чтобы определить векторы взаимодействия и исключить дублирование функций.

В заключении можно сделать выводы, что проблема нелегальной миграции представляет собой глобальный вызов всем государствам мирового сообщества и требует консолидации их усилий и выработки единой стратегии действий. Одним из наиболее перспективных путей решения этой проблемы с точки зрения обеспечения, как интересов государства, так и защиты прав и свобод человека и гражданина является международное сотрудничество в области реадмиссии, которое представляет собой упрощенный порядок возврата, транзита и приема лиц, незаконно находящихся на территории договаривающихся сторон. Реадмиссия может быть эффективным инструментом противодействия нелегальной миграции и обеспечения уверенности в возвращении нелегальных мигрантов только при условии создания системы реадмиссионных соглашений, заключаемых между государствами исхода мигрантов, государствами транзита и государствами-реципиентами, которые должны добросовестно выполняться.

1. World Migration 2008: Managing Labour Mobility in the Evolving Global Economy. IOM, Geneva, 2008.
2. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a Common Policy on Illegal Immigration, COM(2001) 672 final of 15 November 2001.
3. Основы управления миграцией для руководящих должностных лиц и практиков. Учебное пособие. МОМ, 2006.
4. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a Community Return Policy on Illegal Residents, COM(2002) 564 final, COM(2002) 564 final of 14 October 2002.
5. Commission Green Paper on a Community Return Policy on Illegal Residents, COM(2002) 175 final of 10 April 2002.
6. Международное миграционное право №2 - Глоссарий терминов в области миграции, МОМ, 2005.
7. Основы управления миграцией для руководящих должностных лиц и практиков. Учебное пособие. МОМ, 2006.
8. Международное миграционное право №2 - Глоссарий терминов в области миграции, МОМ, 2005.
9. Международное миграционное право №2 - Глоссарий терминов в области миграции, МОМ, 2005.