Specific features of the Soviet type of public administration.

Gulamov El'nur Master Degree, Department of History and Theory of Politics, Volgograd Filial Office of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 400131, Russia, g. Volgogral, ul. Donetskaya, 4 v172994@mail.ru Other publications by this author

В последние десятилетие резко возрос интерес к советскому опыту государственного управления. У многих он принимает форму ностальгии и даже в какой-то степени апологии всего, что произошло со страной в период СССР. Некоторые сторонники этой позиции готовый признать трагедию советской действительности, но при этом добавляют, что в СССР было и много хорошего. Приводят много доводов. К примеру, полеты в космос, всеобщую грамотность, индустриализацию, энтузиазм и наконец, статус сверхдержавы. Оглядываясь на прошлые достижения и провалы своих советских предков, молодое поколение задает все лишь один вопрос, почему такая страна, цивилизация разрушилась.

Хотя СССР и того строя, который он представлял собой, уже нет, прошло еще не так много времени, чтобы можно было всестороннее исследовать масштабность прошедшей эпохи. Для оценки такого масштабного явления, каким была советская цивилизация, требуется пройти определенную историческую дистанцию, на которой ученому лучше видится сущность исследуемого объекта. Но, тем не менее, уже сейчас накопленный исследовательский материал позволяет сделать первые обобщения.

Советская социальная структура сформировалась в стране, где господствовало традиционалистское аграрное общество. Главными базисами конструкции советского строя были несколько институтов управления. Одним из основных институтов управления и в это же время самой влиятельной структурой была коммунистическая партия СССР. Даже в самой Конституции СССР 1977 г., в ст. 6 было закреплено первенство КПСС: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. КПСС существует для народа и служит народу. Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма. Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР^[1]». И это главенство партии в СССР является феноменом. КПСС объективно консолидировала в себя три фундаментальны формы институциональности: идеологическую, кадровую и контрольную. Как институт идеологии КПСС решала задачу сдерживания процесса дифференциации и не допускала «расползания» советский социальной системы. И одновременно сохраняла в себе преобразования традиционных черт российского управленческого порядка: централизация власти, коллективизм и патернализм. «Советское коммунистическое царство имеет большое сходство с Московским православным царством», - писал Н. Бердяев. Нужна сноска В результате такой ассимиляции государство и парии родился уникальный институт управления. С позиции геополитики СССР выступала как «партгосударство», позиции геоэкономики «государство корпорация». Французскому королю Людовику XIV приписывают следующие слова: «Государство – это я». Это изречения политического абсолютизма применяется и к роли КПСС в советском обществе, в котором государство - это партия. Поэтому и главные политические удары накануне развала СССР наносились, конечно же, по КПСС. Формальная высшая власть в Советском Союзе фиксировалась за Верховным Советом СССР (представители призывали 2 раза в год для формальной легитимизации того или иного закона). На деле руководящую роль играли верховные партийные органы, такие как Съезд КПСС, Центральный Комитет КПСС и Всесоюзные партконференции. Органы партии выполняли функции наднационального управления, управлением государства занимался аппарат ЦК КПСС. Как подчеркивал А.А.Зиновьев, «общество, в котором есть наднациональная структура управления – это сверхобщество^[2]».

Надо пояснить, что ЦК партии и аппарат ЦК не одно и то же. В Центральном Комитете партии были представители различных слоев общества: рабочих, крестьян, научной и творческой интеллигенции. Собирались два раза в год произносили на Пленуме вполне откровенные речи о положении в стране, а аппарат ЦК работал ежедневно. Ельцин Б.Н. в своих мемуарах писал, что в первый день службы мне объяснили: «Запомни Борис, ты работаешь в аппарате Центрального Комитета само же ЦК – это совсем другое!^[3]». Все действия аппаратчиков говорили о том, что они всегда старались держаться в тени, и делалась это несколькими способами.

Первый заключался в том, что служащим при получении удостоверения работника ЦК рекомендовалось не предъявлять его без особой тому нужды. Второй способ - не давать ответов по существу на письменные обращения, которые присылали в адрес аппарата, а пересылать письмо в другое госучреждение. Таким образом, всю ответственность на себя берет государственный орган. Внутри аппарата было негласное правило: аппарат ЦК изложенной на бумаге ответов не дает, только устные. И в определенный срок. Если ЦК аппрета направляет письмо в какой-нибудь журнал или институт, то те, по своему усмотрению, могли послать человеку ответ в виде письма, а аппарат нет.

И третий способ. Даже в тех случаях, когда, об аппарате ЦК нельзя было не написать или сказать, то о нем писали вскользь. К примеру, писали о структуре аппарата, где отражалась полная схема аппарата ЦК союзных республик и всех других нижестоящих ранговых организаций. Однако, по мнению некоторых авторов, на западе органы, принимающие глобальные решения, еще больше скрыты. В интервью французской газете «Фигаро» Зиновьев А.А. сказал про западное сверхобщество следующее: «Мировое правительство управляется руководителями западных государств. Всем хорошо известны наднациональные коммерческие, финансовые и политические структуры. Согласно моим подсчетам это сверхобщество, которое сегодня управляет миром, уже насчитывает около 50 миллионов человек. Его центр — США. Страны Западной Европы и некоторые бывшие азиатские «драконы» составляют его базис. Другие страны находятся под господством согласно жесткой финансово-экономической градации. Вот это реальность. Что касается пропаганды, то она полагает, что создание мирового правительства, подконтрольного мировому парламенту, является желательным, так как мир — это большое братство. Все это россказни, предназначенные для толпы^[4]».

Аппарат ЦК имел колоссальное влияние и разветвленную сеть, которая охватывала все стороны внутренний, внешний и глобальной политики. Лица, занимавшие должности в ЦК аппарате, представлялись наряду с государственными чиновниками. При этом у аппарата ЦК был серьезный недостаток. Над ним не присутствовала одного главного руководителя, который определил бы границы полномочий и был бы ответственным за аппарат. Если у его предка – Его Императорского Величества Канцелярии был руководитель, у его правопреемника – Администрации Президента РФ есть Глава Администрации, то аппарат ЦК такой важной детали был лишен. Такая ситуация сформировалась исторически. Впервые годы существования аппарата было несколько секретарей-руководителей. Впоследствии, в ходе политических противостояний, выделился генеральный секретарь И.В. Сталин. Он руководил через секретарей, которые были рангом ниже. Однако со временем сам И.В. Сталин, не оставляя своего поста, начал совмещать свою работу с другими функциональными должностями. Эта традиция продолжилась до М.С. Горбачева. У аппарата не было непосредственного главного руководителя, а Генеральный Секретарь руководил всем аппаратом через Секретариат ЦК. Надо так же отметить неоднородность по своему положению и выполняемым функциям Секретарей ЦК КПСС. К примеру, были секретари, которые одновременно являлись членами Политбюро ЦК или кандидатами в члены Политбюро. Такие как Б.Н. Ельцин, А.И. Лукьянов, Б.Н. Пономарев совмещали главные посты с заведыванием отделов. Некоторые курировали сразу несколько отделов.

Трудности с кадрами в аппарате ЦК как таковой не существовало. Их поставляли научно-исследовательские и учебные заведения: Институт марксизма-ленинизма при ЦК КПСС, Высшая партийная школа при ЦК КПСС, Институт общественных наук при ЦК КПСС, Академия Общественных наук при ЦК КПСС.

Следующими по значимости институтами управления были Верховный Совет СССР и Совет Министров СССР.

Верховный Совет СССР был высшим законодательным и представительским органом. Состоял из двух палат – Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союзов избирался по округам с равной численностью населения. Совет Национальностей избирался следующим образом: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики , 5 депутатов от каждой автономной области и один от автономных округов. Всей работой Верховного Совета руководил Президиум. С принятием Конституции СССР 1977 г. Президиум начал состоять из Председателя Президиума Верховного Совета, Первого заместителя , 15 заместителей от каждой союзной республики, Секретаря Президиума и 21 членов Президиума Верховного Совета СССР. Основные полномочия президиума: ратификация или денонсирование международных договоров, ввод военного положения, приказы о частичной или общей мобилизации войск, объявление войн, назначение послов СССР. Помимо этого, у Президиума были функции толкования законов, права помилования, утверждения медалей, орденов и почётных званий СССР, назначения высшего командования СССР, проведения референдумов. Президиум также мог распустит Верховный Совет и назначить досрочные выборы. В каждую палату Верховного Совета входил совещательный орган - Совет Старейшин. Основными для Совета Старейшин были организационные вопросы работы сессии Верховного Совета, такие как, например, порядок обсуждения докладов, повестка дня и т.п.

Совет Министров СССР – высший исполнительный и распорядительный орган государственный власти Советского Союза. Как все остальные высшие органы государственный власти Совет Министров был коллегиальным. В структуру Совета Министров СССР входили следующие должности:

• Председатель Совета Министров СССР
• первые заместители и заместители председателя Совета Министров СССР
• управляющий делами Совета Министров СССР
• министры СССР
• председатели государственных комитетов СССР
• председатели правительств союзных республик
• руководители других органов и организаций СССР включая: Государственный банк СССР ; Государственный плановый комитет; Комитет государственной безопасности; Комитет народного контроля СССР.

На состав и структуру Совета Министров СССР влияла текущая экономическая и политическая конъюнктура, а так же внутрипартийные противоречия.

Теперь стоит рассмотреть основные особенности, достоинства и недостатки механизмов управления планово-директивной экономикой СССР. Основной целью развития экономики 20-50 годов двадцатого столетия было развитие промышленного потенциала, переход от аграрного общества к индустриально-промышленному. Планово-директивная экономика СССР преследовала цель сбалансированного, планомерного и пропорционального развития производства и спроса. Важно подчеркнуть, что это система выстраивалась в условиях противоречия двух мировых экономических систем.

Создание в Советском Союзе государственного комитета СССР по делам строительства (Госстрой СССР), государственного комитета по материально-техническому снабжению (Госснаб СССР), государственного планового комитета СССР (Госплан СССР) довершило строительство плановой системы управления экономикой страны.

Госстрой СССР – государственный орган управления, который непосредственно осуществлял руководство строительными комплексами всего Союза. Комитетом руководил Председатель, который назначался Верховным Советом СССР. После внесения изменений в Конституцию СССР в 1953 г. Председатель вошел в состав Совета Министров СССР.

Госснаб СССР – государственный орган управления, который непосредственно осуществлял реализацию планов материально- технического снабжения, распределение по потребителям продукции, обеспечение межотраслевых кооперированных поставок, контроль за своевременностью выполнения планов поставки продукции.

Госплан СССР – государственный орган управления, который непосредственно осуществлял общесоюзное государственное планирование народного хозяйства СССР и контроль над выполнением планов. Долгосрочные поэтапные цели отражались в пятилетних и годовых планах развития, которые в свою очередь основывались на прогнозе с использованием различных научных методов, глубокого анализа народного хозяйства отраслей и регионов. Директивный план составлялся в натуральных и стоимостных показателях, с учетом баланса производства, потребления и необходимых ресурсов, включая инвестиции, кадровые и финансовые ресурсы.

В тех случаях, когда спрос превышал предложение, возникал товарный дефицит, в плановом периоде цена на дефицитные товары повышались. Такое использование установления и подержания равновесия производства и потребления позволяло контролировать экономику страны, но в динамике при выполнении годовых планов пятилетки в отдельных отраслях происходили сбои, как в сторону невыполнения, так и перевыполнения. К примеру, в нефтегазовом сектор, продукция которого пользовалась спросом за рубежом. Надо отметить, что широко была распространена практика поощрения перевыполнения плановых заданий. Во многих случаях она приводила к перерасходу материальных и ресурсных затрат, что в свою очередь также нарушало сбалансированность плановых заданий.

Особую роль в управлении играла директивность. Директивность как метод управления возможна только при единой форме собственности и постановке целей органом высшего уровня. Этот метод управления нельзя оценивать однозначно. Наряду с издержками планово-директивного управления экономикой были колоссальные достижения. СССР в 1960-1970 гг. обладал мощным научно-техническим и кадровым потенциалом в таких областях как космонавтика, авиация, лазерные технологии и т.п. Известен факт, что после запуска первого советского спутника президент США Д. Эйзенхауэр распорядился создать комиссию по оценке реальной мощи экономики СССР - «комиссию Гейзера». Комиссия выяснила, что созданная в СССР планово-директивная система при всех своих недостатках, имеет и много положительных сторон:

• возможность осуществлять долгосрочные планы, правда, нередко за счёт каждодневных интересов людей;
• колоссальная концентрация материальных, финансовых и кадровых ресурсов на приоритетных направлениях развития страны, что позволяет в определённой степени компенсировать отставание от экономически более развитых стран, таких как США;
• обеспечение строжайшей дисциплины участников космических проектов по всей цепочке – от ЦК КПСС и правительства до ученых, медиков, инженеров, рабочих и космонавтов. По некоторым оценкам, в космическом проекте СССР было занято не менее 600 тысяч человек;

По темпам экономического роста во второй половине 1950-х годов СССР был одним из рекордсменов в мире – от 5 до 7% в год (по скорости восстановления разрушенной экономики уступал только Японии).

Российский экономист Григорий Ханин этот период называет «советским экономическим чудом» и даже «десятилетием триумфа советской экономики»^[5].

В 1991 г. на советско-американском симпозиуме российские либералы говорили о «японском экономическом чуде», перечисляя преимущества рынка, в минимальной степени контролируемого государством. Ответ дал профессор Токийского университета ХиросиТакаяма: «Вы не говорите о главном. О вашем вкладе и роли в мире. В 1939 году вы, русские, были самой умной нацией, а мы, японцы, - отсталыми и неграмотными. А в 1955 году мы начали умнеть, а вы начали превращаться в 5-летних детей. Вся наша экономическая система практически полностью скопирована с вашей, с той только разницей, что у нас рыночная экономика, частные производители, и мы больше 15% роста никогда не достигали, а вы же - при государственной собственности на средства производства - достигали 30% и больше. Во всех наших корпорациях висят ваши лозунги сталинской поры^[6]».

В книге В.Цветова «Пятнадцатый камень сада Рёандзи» есть эпизод о поразительном удивлении, которое он испытал, увидев при входе на завод японской фирмы лозунг: «Кадры решают все».

С развитием государства трансформируется его социальное назначение, представления о стандартах уровня жизни, объеме и структуре социально-экономических прав населения, а также – о пределах вмешательства государства в социально-экономическую сферу^[7].Советский тип государственного управления при всех своих издержках имеет много положительных моментов. Возможность их использования реальна и перспективна, если учитывать глобальнуюцель современной России – построение социального государства. Экономической основой социального государства многие ученые и практики признали особый строй – социально ориентированную рыночную экономику, которая предполагает синтез экономической свободы и государственного регулирования^[8]. Создание системы, где сосуществовали бы рыночные механизмы и элементы государственного планирования может ускорить формирование в России социального государства. Как отмечают многие авторы, успешность данного процесса во многом зависит от уменияучитывать опыт предыдущих этапов социального развития^[9].И к тому же, ценный исторический опыт у России есть, и живы люди, которые участвовали в экономических и политических процессах СССР